Se le da marco colectivo al amparo por la actualización del Código Alimentario Argentino sobre los agrotóxicos en el agua para consumo humano.

776 / 2025  FERRER, GABRIELA SUSANA Y OTRO c/ ESTADO NACIONAL s/AMPARO AMBIENTAL
La Plata , (fechado digitalmente en SISTEMA LEX 100PJN).- AR

AUTOS Y VISITOS:

I.- Agréguese la presentación efectuada por Gabriela Susana Ferrer y Martin Hernán Martin, ambos por intermedio de su letrado patrocinante el Dr. Luis Fernando Cabaleiro téngase presente lo expuesto en contestación a la excepción de falta de legitimación activa articulada por la demandada en el informe previsto por el art. 8 de la ley 16.986 (v. fs. 1113/1170). 

Habiendo contestado el traslado la parte actora, estimo conveniente resolver en esta oportunidad el planteo mencionado. Ello, aun cuando en el caso se trata de una acción de amparo tramitada por el procedimiento establecido por la ley 16.986 cuyo art. 16 veda la articulación de excepciones previas.

En este sentido, cabe referirse al precedente de Fallos: 347:1820. Allí la Corte Suprema se pronunció, no en una causa iniciada por afectados individuales que invocaron un derecho propio al formular la demanda –como en el presente–, sino en una promovida por una asociación de usuarios y consumidores en representación de un colectivo. Al hacerlo, el Máximo Tribunal indicó que las controversias sobre la legitimación activa en una acción de clase deben resolverse al comienzo del proceso.

En particular, expresó que “razones de economía procesal determinan la conveniencia de que la definición de si el representante está legitimado o no quede esclarecida al comienzo del litigio”. En el precedente en cuestión la Sala F de la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Comercial, había confirmado diferir el tratamiento de la excepción de falta de legitimación activa interpuesta por la demandada para el momento del dictado de la sentencia definitiva. La Corte, en cambio, sostuvo que “asiste razón a Telefónica en cuanto postula que la cámara se apartó de las normas y de los principios estructurales aplicables a los procesos colectivos que exigen resolver al comienzo del proceso cualquier controversia vinculada a la legitimación activa del actor”. Ello, por cuanto “esta circunstancia constituye un requisito necesario para que el representante sea adecuado y, en definitiva, un presupuesto esencial para admitir formalmente la acción colectiva, y consecuentemente para delimitar la pretensión y los sujetos a quienes, en principio, alcanzará la sentencia, dictar las medidas de publicidad, proceder a la inscripción de la causa en el Registro y cumplir con los demás recaudos que surgen del Reglamento de Actuación en Procesos Colectivos”. El Máximo Tribunal remarcó que “los magistrados de grado no pueden diferir el tratamiento de la excepción de falta de legitimación activa hasta el dictado de la sentencia definitiva, puesto que esta decisión implica postergar para la etapa final del pleito el estudio de la idoneidad del
representante en clara violación (...) del derecho de defensa en juicio de las partes” (v. Fallos: 347:1820; Recurso Queja Nº 1 - Asociación por la Defensa de Usuarios y Consumidores c/ Telefónica de Argentina S.A. s/Ordinario). Que más allá de las diferencias entre el sub lite y el precedente citado, los aspectos que se tendrán en cuenta a continuación justifican adoptar este temperamento.

II.- Obsérvese que los actores Gabriela Susana Ferrer, Martin Hernán Martin, y Luis Fernando Cabaleiro, en el escrito de inicio, se presentaron invocando su propio derecho (pag. 1 de la presentación inicial) para reclamar -como objeto de la demanda- “ que SE EXHORTE al [demandado] para que, en el plazo prudencial que ordene VS, actualice el listado de principios activos de agrotóxicos/plaguicidas/agroquímicos que contiene el artículo 982 del Código Alimentario Argentino (CAA), mediante el mecanismo administrativo de actualización previsto en el […] Decreto 815/1999 […]”. 

Luego, al fundamentar su legitimación activa sostuvieron que, los demandantes, en tanto usuarios del servicio de agua potable de red, ostentan un interés personal, directo y concreto frente al riesgo de daño grave a su salud, por no estar garantizado debidamente, según adujeron, el derecho humano al agua potable. No obstante ello, también invocaron la legitimación del artículo 1 de la Ley 26.061 que habilita a “todo ciudadano” a promover acciones administrativas y judiciales frente a la inobservancia, por parte de los órganos gubernamentales del Estado, de los deberes establecidos por dicha normativa, afirmando que la omisión estatal denunciada tiene incidencia en la población de niños, niñas y adolescentes, también consumidores de agua potable por servicio de red (punto II del escrito de inicio).

III.- Que requerido el informe del art. 8 de la ley 16.986 la demandada se presentó y cuestionó la legitimación de los actores. En su presentación planteó que los accionantes no cuentan con legitimación activa al no haber acreditado ser titulares de un derecho que justifique su intervención en el proceso. Afirmó que no han demostrado un perjuicio concreto o actual que los puedan vincular de manera directa con la norma que pretenden impugnar. Destacó que actúan en calidad de personas físicas, no como representantes legales de una organización no gubernamental o de un grupo afectado; que la acción fue promovida invocando un derecho propio, sin fundamentar adecuadamente su interés colectivo presuntamente afectado.

También argumentó que, si se reconoce legitimación activa a los accionantes, se estaría excediendo el límite de actuación del Poder Judicial, afectando derechos de terceros no involucrados en el litigio, y efectuando un control judicial de casos abstractos.
Sostuvo que la sentencia que se pretende alcanzar extendería la “protección judicial” a aquellos supuestos en los que no existe sólo un conflicto meramente individual sino que se hace patente la dimensión o repercusión social de la afectación, su incidencia colectiva, y la dimensión social, colectiva de un interés general comprometido; y que ese interés colectivo debe encontrarse afectado, directa o indirectamente. Señaló que quien acude a los tribunales como afectado debe hacerlo en busca del reconocimiento de un derecho que le es propio, siendo menester que la pretendida violación lo afecte de manera suficientemente directa.

Concluyó en la ausencia de legitimación por parte de los actores quienes, afirmó, no han demostrado tener un interés que derive de la afectación de sus derechos. 

En la presentación en proveimiento, los actores contestaron IV el traslado respecto a la excepción de falta de legitimación activa promovida por el Estado Nacional y solicitaron su rechazo con costas.

Ante todo, manifestaron su preocupación por la presunta utilización inadecuada de Inteligencia Artificial en la presentación de la demandada. Argumentan que dicha tecnología ha generado un texto que carece de congruencia y razonabilidad, exponiendo citas jurisprudenciales que consideran apócrifas, lo que desvirtúa la defensa planteada. Ejemplificaron citando errores en referencias judiciales, tales como la inexistencia de ciertos fallos y la omisión de elementos jurisprudenciales relevantes.

Cabe resaltar, en primer término, que los actores postularon que, más allá de no haberlo especificado en la demanda, la acción deducida tiene una naturaleza colectiva y ambiental que está dada por que el caso se relaciona con el Agua como un Derecho Humano a la misma y su aseguramiento.

Los actores refutaron los argumentos de la demandada tendientes deslegitimar su acción. Ahora bien, al hacerlo invocaron los artículos 43 de la Constitución Nacional y 30 de la Ley General del Ambiente (Ley 25.675) sosteniendo que son afectados directos, y señalando la legitimación de estos sujetos -los afectados- para reclamar por derechos de incidencia colectiva vinculados al agua y a la salud.

Subrayaron que su legitimación está fundamentada en ser usuarios del servicio de agua de red (ABSA), expuestos a riesgos para la salud por la falta de monitoreo de residuos de agrotóxicos, dada la omisión del Estado en actualizar el Código Alimentario Argentino (CAA) en su artículo 982.

Enfatizaron que la acción no persigue una modificación legislativa, sino el cese de una omisión administrativa reglada, resaltando que la falta de actualización del CAA compromete el derecho humano al agua potable y, por ende, el derecho a la salud. Los actores invocaron la naturaleza preventiva del amparo ambiental, aludiendo a la necesidad de un monitoreo efectivo ante la exposición a agentes potencialmente cancerígenos en el agua; y cuestionaron que la demandada alegue la necesidad de demostración de un perjuicio concreto, dado que de ese modo se desatiende la naturaleza preventiva del amparo ambiental y el estándar reforzado en materia de agua potable, siendo que los actores denuncian la falta de actualización y monitoreo de contaminantes relevantes para la potabilidad, con usuarios determinados y con material de investigación que califican de “evidencia científica y pericial” acerca de presencia de contaminantes en aguas subterráneas de la región. Por eso consideraron que se está en presencia de un riesgo cierto a la exposición continua a las sustancias tóxicas que integra la afectación directa y justifica la apertura de la jurisdicción.

Destacaron que esa omisión coloca a los actores y (agregaron) al colectivo al que pertenecen, a la exposición de un riesgo cierto de daño a la salud y descarta de plano el “caso abstracto” ya que se configura una afectación directa y actual por una omisión estatal de control de base normativa, sobre el aseguramiento de la calidad del agua frente a la presencia de agrotóxicos. Pusieron de relieve que los actores consumen agua de red sin tener asegurado que no tiene agrotóxicos de uso actual en la agricultura industrial.

Cuestionaron que la demandada planteara, por otra parte, que la actora debía canalizar el reclamo exclusivamente por vía administrativa ante la CONAL, aduciendo que, si bien éste era el órgano técnico del Sistema Nacional de Control de Alimentos encargado de proponer la actualización del CAA, la propia reseña de la demandada en su contestación pone de manifiesto que los grupos de trabajo encargados de examinar este tipo de asuntos quedaron inactivos y que, aun mediando solicitudes formales de la sociedad civil, no se presentaron propuestas de actualización del CAA, lo que evidencia una inacción prolongada que agrava la necesidad de control judicial ante derechos fundamentales comprometidos.

Los actores refirieron al marco normativo que respalda su acción citando el artículo 32 de la Ley General del Ambiente en cuanto dispone que el acceso a la jurisdicción por cuestiones ambientales no admitirá restricciones de ningún tipo o especie, y la doctrina emanada de la Corte Suprema en el caso Halabi, que atestiguan la posibilidad de accionar en defensa de los derechos colectivos y la amplia legitimación de los afectados en cuestiones ambientales.

Solicitaron, por lo tanto, el rechazo de la excepción de la demandada con imposición de costas y pidieron que se proceda al encuadre del pleito, como proceso colectivo disponiéndose la inscripción en el Registro Público de Procesos Colectivos (Acordada 32/2014) y la aplicación del Reglamento (Acordada 12/2016) a los fines de su publicidad.

Para resolver la incidencia, cabe indicar de forma anticipada V. que, si bien los actores se presentaron en autos como demandantes por derecho propio sin invocar la representación colectiva ni la respectiva legitimación, al responder el traslado de la excepción planteada por la parte demandada, sí lo hicieron.

Que la formulación hecha después de evacuado el informe del art. 8 por la demandada no obsta a considerar al planteo inicial como la articulación de una pretensión sobre derechos de incidencia colectiva. Así debe entenderse a la luz de lo establecido por la Corte Suprema, en Halabi (Fallos: 332:111). En ese precedente, la Corte ha indicado, al referirse a la naturaleza de la pretensión deducida por el actor (Halabi), que ella puede ser calificada como uno de los supuesto de ejercicio de derechos de incidencia colectiva; en tal sentido indicó que “pretensión no se circunscribe a procurar una tutela para sus propios intereses sino que, por la índole de los derechos en juego, es representativa de los intereses de todos los usuarios de los servicios de telecomunicaciones como también de todos los abogados”.

Se observa que similar situación se presenta en autos, por lo que, aun cuando los actores no hubieran invocado su interés en ejercer la acción en representación de todo el colectivo involucrado, lo cierto es que el reclamo en caso de prosperar tendrá incidencia en todos los usuarios del servicio de agua potable cuyo control se pretende por la vía del presente amparo.

VI. Sentado ello, cabe señalar que con la reforma de 1994 la Constitución Nacional incorporó a su texto normativo los denominados derechos de incidencia colectiva o derechos de tercera generación que ampliaron el universo de legitimados
para solicitar su protección.

El nuevo texto constitucional estableció de manera taxativa quienes son los legitimados para obrar. Respecto al amparo individual (art. 43 primer párrafo) establece que resulta ser “toda persona”, lo que de manera casi unánime se ha entendido que se trata de quien tiene vulnerado su derecho individual.

En cuanto a quienes resultan ser legitimados para iniciar el amparo colectivo (art. 43 segundo párrafo), la constitución nacional detalla que serán el defensor del pueblo, las asociaciones que propendan a esos fines y el afectado. Es este último quien ha motivado los mayores debates y conflictos en cuanto a la interpretación de su alcance. Por un lado, existe una postura restringida que establece que el afectado es quien resulte ser el titular del derecho subjetivo, por lo tanto, es quien persigue la satisfacción de un interés propio. Para los partidarios de una posición más amplia, los términos “afectado” y “derechos de incidencia colectiva” deben entenderse como una consagración de legitimación a cualquier afectado en su derecho colectivo, solo debe demostrarse un mínimo de interés razonable y suficiente. En esta postura se enrola por ejemplo la Dra. María Angélica Gelli quien sostiene que el derecho subjetivo está reservado para la primera parte del artículo, por lo tanto resulta una obviedad que el afectado en los derechos de incidencia colectiva se encuentra legitimado en otras hipótesis, como cuando sin padecer el daño concreto, es tocado, interesado, concernido, vinculado por los efectos del acto u omisión lesivos.(conf. “Constitución de la Nación Argentina” comentada y concordada, tercera edición, ED. La Ley.(pág. 492).

Considero que de una interpretación sistemática de los artículos de la Constitución Nacional reformada se desprende que el constituyente se enmarcó en la denominada tesis amplia, máxime que cuando con motivo de resolver las cuestiones planteadas en la causa “Ekmedejian c/ Sofovich” (Fallos: 315:1492) la propia Corte Suprema de Justicia de la Nación le otorgó legitimación activa a un individuo que solo había acreditado su condición de católico. En este caso, la mayoría de los magistrados manifestaron que el derecho de réplica del actor es un derecho subjetivo especial, y que el efecto reparador de la réplica alcanzaba al conjunto de quienes pudieron sentirse ofendidos con igual densidad por el mismo agravio. En definitiva, le fue adjudicado al accionante cierto tipo de representatividad sobre un grupo afectado-los católicos heridos en su sentimiento religioso-.

Después de la reforma constitucional, la Corte Suprema de Justicia se ha mostrado partidaria de la postura más amplia. En el caso “Prodelco” (Fallos: 321:1252), en que rechazó la legitimación procesal del actor por considerar que la sola invocación de calidad de diputada nacional era insuficiente para estar en juicio, expresó que: “el nuevo artículo 43 reconoce la legitimación para promover la acción de amparo a sujetos potencialmente distintos a los afectados en forma directa por el acto u omisión que, en forma actual o inminente, lesione, restrinja, altere o amenace, con arbitrariedad o ilegalidad manifiesta, derechos o garantías reconocidos por la constitución, un tratado o ley. Pero de esa ampliación constitucional de los sujetos a quienes se reconoce legitimación procesal no se sigue la aptitud para demandar sin que exista cuestión susceptible de instar el ejercicio de la jurisdicción, hipótesis que en el sub lite no se verifica…”.

En “Halabi” (Fallos: 332:111), que tuvo como antecedente los votos en disidencia de los doctores Lorenzetti y Zaffaroni en la causa “Mujeres por la Vida” (329:4593), la Corte amplió definitivamente la legitimación activa en los procesos colectivos, llenando un vacío legal en cuanto a la regulación de las denominadas acciones de clase. En el referido fallo se estableció una clasificación tripartita de los tipos de derechos y sus consecuentes legitimados activos para obrar. Se sostuvo que los derechos pueden ser: individuales, de incidencia colectiva que tengan por objeto bienes colectivos y derechos de incidencia colectiva que tenga por objeto intereses individuales homogéneos; que son legitimados activos en los derechos de incidencia colectiva el afectado, el defensor del pueblo y las asociaciones. Asimismo, la Corte estableció que la acción procederá de todas maneras cuando el caso revele la presencia de un fuerte interés estatal en la protección, como en los que se refieren a materias tales como el ambiente, el consumo o la salud, o afecten a grupos que tradicionalmente han sido postergados (considerando 21 in fine).

Cuando una persona que se ve afectada directamente por algún hecho dañoso presenta una acción judicial, lo hace en su propio nombre con el objetivo de proteger un interés que comparte con otros que han sufrido el mismo agravio, aunque estos no participen activamente en el proceso. En este caso, el legitimado actúa tanto como parte formal del juicio como representante sustancial de los intereses afectados. Esto quiere decir que su legitimación no es solo una cuestión procesal; es también relevante en el contexto del caso, ya que su solicitud busca corregir o evitar un daño que impacta a un grupo más amplio, el cual él representa.

Así, la presencia de un interés común entre varios perjudicados respalda la legitimación de la parte actora, quien actúa como un representante de un colectivo afectado. Esto permite que el procedimiento judicial se convierta en un mecanismo eficaz para conseguir justicia en situaciones donde una reclamación individual podría no ser suficiente o factible. Este principio está en línea con fundamentos constitucionales y normativos que facilitan el acceso a la justicia y la protección de derechos colectivos, siendo particularmente significativo en el ámbito del derecho ambiental y en casos donde la salud pública pueda estar en riesgo.

VII. Señalemos además que la Ley General de Ambiente establece en su art. 2 inc. g) que la política ambiental nacional debe cumplir con el objetivo de “prevenir los efectos nocivos o peligrosos que las actividades antrópicas generan sobre el ambiente para posibilitar la sustentabilidad ecológica, económica y social del desarrollo”; y el inc. k) plantea el objetivo de establecer procedimientos y mecanismos adecuados para la minimización de riesgos ambientales, para la prevención y mitigación de emergencias ambientales y para la recomposición de los daños causados por la contaminación ambiental.

Por su parte, el art. 4 (Principios de la política ambiental) dispone que “la interpretación y aplicación de la presente ley, y de toda otra norma a través de la cual se ejecute la política Ambiental, estarán sujetas al cumplimiento de los siguientes principios: […] Principio de prevención: Las causas y las fuentes de los problemas ambientales se atenderán en forma prioritaria e integrada, tratando de prevenir los efectos negativos que sobre el ambiente se pueden producir” […]; Principio de responsabilidad: El generador de efectos degradantes del ambiente, actuales o futuros, es responsable de los costos de las acciones preventivas y correctivas de recomposición, sin perjuicio de la vigencia de los sistemas de responsabilidad ambiental que correspondan” […]; Principio de solidaridad: La Nación y los Estados provinciales serán responsables de la prevención y mitigación de los efectos ambientales transfronterizos adversos de su propio accionar, así como de la minimización de los riesgos ambientales sobre los sistemas ecológicos compartidos.

El art. 43 de la Constitución Nacional dispone la admisibilidad de la acción de amparo contra todo acto u omisión de autoridades públicas o de particulares, que en forma actual o inminente lesione, restrinja, altere o amenace, con arbitrariedad o ilegalidad manifiesta, derechos y garantías reconocidos por esta Constitución, un tratado o una ley. En el caso, el juez podrá declarar la inconstitucionalidad de la norma en que se funde el acto u omisión lesiva. En sentido similar obra el texto del art. 1 de la ley 16.986. En el caso de autos los actores denuncian la omisión de control por parte de la autoridad pública -en el caso como responsable de acciones preventivas- que, según investigaciones científicas que aportan, pone en riesgo de daño inminente a la población consumidora de agua potable de red. Por otra parte, el segundo párrafo del art. 43 CN incluye al afectado entre los legitimados para el ejercicio de la acción. Cabe destacar que también se encuentra el afectado como legitimado por el art 30 de la ley 25.675.

Que de este modo, el principio de prevención en materia ambiental, la responsabilidad del demandado en la prevención y minimización de los riesgos ambientales sobre los sistemas ecológicos compartidos, así como su responsabilidad en lo concerniente a las acciones preventivas, responsabilidades estatuidas por la ley y exigibles al sujeto sobre quien recaen, ponen de manifiesto que no es admisible la postura de la demandada de requerir que, para el ejercicio de la acción, el litigante deba acreditar un daño actual. Que en tales condiciones, la incorporación de las investigaciones científicas acompañadas como documental resulta suficiente a los efectos de demostrar la verosimilitud del riesgo de daño ambiental al que los demandantes dicen encontrarse sometidos.

Por otra parte, la Ley de Defensa del Consumidor prescribe que pueden iniciar la acción cuando los intereses de los consumidores resulten afectados o amenazados, el consumidor o usuario por su propio derecho, las asociaciones de consumidores o usuarios autorizadas y la autoridad de aplicación nacional o local, el Defensor del Pueblo y el Ministerio Público Fiscal. A su vez, señala en forma expresa que en las causas judiciales que tramiten en defensa de intereses de incidencia colectiva, las asociaciones de consumidores y usuarios que lo requieran estarán habilitadas como litisconsortes de cualquiera de los demás legitimados por el presente artículo, previa evaluación del juez competente sobre la legitimación de ésta.

Que conforme los lineamientos descriptos supra, toda vez que resulta que el presente tiene por objeto la protección del derecho a la salud pública del colectivo de consumidores de agua potable de red, debe interpretarse que los actores se encuentran suficientemente legitimados para obrar, por lo que cabe concluir en la desestimación de la excepción de falta de legitimación activa.

VIII. Finalmente, habiendo reconocido que los actores reclaman por un derecho de naturaleza colectiva, corresponde proveer favorablemente la petición de que se encuadre del presente, como proceso colectivo.

En tal sentido, y a los fines del cumplimiento de lo dispuesto por la Acordada 32/2014, habrá de disponerse que, firme el presente, se practique una consulta al registro público de procesos colectivos a sus efectos.

Por los fundamentos expuestos,

RESUELVO:
.1.- Rechazar la excepción de falta de legitimación activa articulada por la demandada en el informe previsto por el art. 8 de la ley 16.986, con costas de la incidencia a la demandada vencida (art. 68 del CPCCN).
.2. Firme el presente, habrá de realizarse una consulta al Registro Público de Procesos Colectivos a los efectos de lo dispuesto en la Acordada 32/2014 de la Corte Suprema de Justicia de la Nación.

Protocolícese y notifíquese.

Fdo. Alejo Juez Padilla. Juez Federal.