20 años de Transgénicos en Brasil: Reflexiones para Lula 3.0

Casi el 90% de la superficie plantada con soja y maíz en Brasil es transgénica. El autor presenta las características de los cultivos aprobados con el fin de reflexionar sobre la aplicación del principio de precaución y los deberes del Estado para garantizar la soberanía y la seguridad alimentarias. Se trata de un estudio descriptivo que analiza bibliografía e investigación documental. Los resultados muestran que: dos empresas poseen la patente de 38 de los 74 eventos autorizados, cuyas características son la tolerancia a los herbicidas y la resistencia a los insectos; no se respetó el principio de precaución; la soberanía y la seguridad alimentarias están amenazadas por el monopolio de las semillas y los conflictos entre la ley de seguridad alimentaria y las liberaciones basadas en la equivalencia sustancial. Es urgente que Lula inicie la transición agroecológica.

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Introducción

En marzo de 2003, el Presidente Lula firmó la primera Medida Provisoria (MP 113) liberando la comercialización en Brasil de la producción de soja de la cosecha de ese año, resultado del contrabando de semillas genéticamente modificadas desde Argentina. En septiembre del mismo año, el Vicepresidente firmó la Medida Provisoria 131, referente a la plantación y comercialización de soja de la cosecha de 2004. Al año siguiente, Lula firmó la Medida Provisoria 223 para autorizar la siembra de soja transgénica para la cosecha 2004-2005. (Fernandes, 2005). La solicitud para el cultivo comercial de esta soja se había hecho en 1998, pero la autorización fue suspendida por decisión judicial, debido a la no presentación de estudios e informes de impacto ambiental (EIA/RIMA), pero las semillas siguieron llegando a Brasil y utilizándose (Menasche, 2000).

Sin embargo, en la campaña presidencial de 2002, el entonces candidato Lula se había comprometido a apoyar una moratoria a la liberación del cultivo comercial y la comercialización de transgénicos[1] en Brasil por tiempo indefinido, reconociendo en su programa de gobierno, el Proyecto Hambre Cero, que los transgénicos podrían promover la contaminación genética y una mayor dependencia de los productores de esta tecnología, además de no ser una solución al problema del hambre y estar asociados al uso de herbicidas (Fernandes, 2005).

El hecho es que en menos de dos décadas, tras las medidas provisionales que allanaron el camino para la legalización de los transgénicos, Brasil se ha convertido en uno de los cinco primeros países en términos de superficie plantada con cultivos transgénicos, superado sólo por Estados Unidos y seguido por Argentina, Canadá e India. En términos de superficie plantada, Brasil ha pasado de "5 millones de hectáreas plantadas en 2004 a 53 millones, ocupando los transgénicos, en 2019, casi el 95% de la superficie plantada con soja, el 88% con maíz y el 85% con algodón, así como plantaciones de caña de azúcar, frijoles y eucalipto" (Colli, 2021, p. 99).

De hecho, se esperaba que Brasil empezara a cultivar oficialmente transgénicos ya en el año 2000 (James, 1999). La primera aprobación para el uso comercial de un alimento modificado genéticamente se produjo en EE.UU. en 1994. Se trataba del tomate FlavrSavr™ de Calgene, con maduración retardada, que fue un fracaso de ventas. 

Ese mismo año, Monsanto presentó una solicitud para comercializar su soja (Round Ready® o RR®), modificada genéticamente para tolerar el glifosato, un herbicida cuya patente expiraba en 2000. La soja RR®, cuya patente expiraba en 2000, fue "el primer OMG ampliamente cultivado en el mundo" (Robin, 2008, p. 157).

Desde entonces, ninguna nueva tecnología adoptada por la industria agrícola ha tenido una tasa de adopción tan alta como la de los cultivos transgénicos, ya que entre 1998 y 1999 se produjo un aumento del 44% de las hectáreas de cultivos transgénicos en el mundo; en 1996 había 1,7 millones de hectáreas, cifra que aumentó a 39,9 millones de hectáreas en 1999 (James, 1999). en 1999 (James, 1999). En relación con esto está la formación de oligopolios en el mercado agrícola, que incluye no sólo las semillas transgénicas, sino también las semillas convencionales, los fertilizantes y los productos agroquímicos, en un entorno cada vez más un entorno de financiarización cada vez menos transparente (Grupo Etc, 2022).

Según los ex presidentes de la Comisión Técnica Nacional de Bioseguridad (CTNBIO), órgano responsable de crear las normas de evaluación y gestión de riesgos y de autorizar los cultivos transgénicos en Brasil, "los debates sobre el uso de plantas transgénicas han sido muy intensos. No sin razón. Brasil fue el primer país del mundo tropical en adoptar la plantación a gran escala de plantas genéticamente modificadas" (Barroso, Finardi y Felipe, 2021, p. 165), lo que indica que estos ex presidentes comprendieron que no podían trasladar la realidad de los países templados a nuestras condiciones. de los países templados a nuestras condiciones.

Los debates, sin embargo, no fueron suficientes y hubo críticas a la falta de transparencia en las acciones de CTNBio, la falta de participación popular en los procesos de liberación, así como la falta de respeto al principio de precaución, que tiene apoyo constitucional (Andrioli y Fuchs, 2008; Mariconda, 2014; Zanoni y Ferment, 2011; Ferreira y Terra, 2017; Fonseca y Guivan, 2019). La mayoría de la población brasileña no tiene suficiente conocimiento sobre lo que son los alimentos transgénicos, sus principales preocupaciones son la información sobre la presencia de transgénicos en los alimentos y la falta de información sobre los efectos del consumo en su salud a largo plazo, lo que ha generado desconfianza (Furnival y Pinheiro, 2008, 2009; Castro et al., 2014). Además, la difusión de las plantas transgénicas en el mundo ha traído una cuestión fundamental al debate político sobre la seguridad de los alimentos transgénicos, como señala Fonte (2004): ¿quién controlará este nuevo sistema agroalimentario? ¿Qué grado de monopolio será aceptado o aceptable? ¿Cuáles son las consecuencias sociales y medioambientales de una posible concentración de poder en la industria?

Frente a este escenario dominado por disputas legales, polémicas, controversias e incertidumbres, 20 años después de las primeras Medidas Provisionales que autorizaron la soja transgénica en el país, y considerando el tercer mandato del presidente Lula, el estudio tiene como objetivo analizar críticamente las aprobaciones realizadas por la CTNBio para comercialización de semillas transgénicas de maíz y soja en Brasil hasta diciembre de 2022, y elaborar algunas reflexiones que podrían ser consideradas por el gobierno entrante, a la luz de la aplicación del principio de precaución y de los deberes del Estado de garantizar la soberanía y la seguridad alimentarias.

Para ello, se realizó una revisión bibliográfica narrativa sobre el estado del arte de la liberación y regulación de transgénicos en Brasil, Europa y Estados Unidos, destacando la oposición entre el uso de la equivalencia sustancial y el principio de precaución en este proceso. 

 A continuación, presenta los resultados de la investigación en la base de datos CTNBio sobre semillas transgénicas de maíz y soja que han sido liberadas para el cultivo comercial, con el fin de relacionarlas con el marco jurídico y reglamentario de la bioseguridad y la seguridad alimentaria en vigor hasta 2022. Esperamos contribuir a la reanudación del debate sobre la liberación de transgénicos en el país, en el contexto de la defensa del derecho humano a una alimentación adecuada.

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Revision Bibliográfica

Los primeros organismos modificados genéticamente (OMG) se desarrollaron en los años setenta. En la Conferencia de Asilomar, celebrada en California en 1975, los biólogos moleculares allí reunidos decidieron establecer una moratoria -que duró apenas un año- sobre tres experimentos, recomendando tanto la precaución, dada la imprevisibilidad de sus efectos, como el aplazamiento hasta que se evaluaran mejor sus peligros, lo que dio lugar a las directrices para la bioseguridad de la investigación con OMG confinados (Cascais, 2007; Peláez, 2010). Ausente de los debates en aquel momento estaba el uso agrícola y la fabricación de plantas modificadas genéticamente para ser liberadas en el medio ambiente (Apoteker, 2011).

El uso comercial de OMG llegó al mercado, no en forma de alimentos, sino de proteínas utilizadas en vacunas y medicamentos, como la insulina, y no generó disputas ni controversias. Según Ferment (2011) esto puede explicarse por dos razones: este uso representó un paso técnico importante para la comunidad científica en la satisfacción de las necesidades sociales, y porque los usuarios de estas nuevas tecnologías podrían ser monitoreados, lo que permite la detección de efectos secundarios de la tecnología en la salud humana y la intervención de las autoridades públicas si es necesario. Otras diferencias importantes: lo que se consume, por ejemplo en el caso de la insulina, es el producto de expresión del transgén (la proteína recombinante), ya que los propios OMG, las proteínas y virus que producen las proteínas de interés terapéutico, se desechan tras el aislamiento y purificación de sus productos de síntesis; además, son OMG confinados en laboratorios. Con las plantas transgénicas, el proceso y los riesgos son diferentes, ya que al ser liberadas al medio ambiente, estos seres vivos pueden transferir material genético a otros organismos (Ferment, 2011).

Por ello, el activista de Greenpeace Arnaud Apoteker afirmó en su momento: "Las consecuencias de los cultivos modificados genéticamente sobre el medio ambiente, el modo de vida y la elección del modelo agrícola requieren un debate público sin duda mayor que el uso de OMG en entornos confinados" (2011, p. 85). Los debates sobre el tema, en los que participan los más diversos actores, están casi siempre impregnados de polémica y polarización (Lacey, 2006; Camara et al., 2013; Mariconda, 2014, Barroso et al., 2021). Monsanto fue pionera en el negocio de las semillas. Los primeros ensayos de campo tuvieron lugar en 1986, en Francia y EE.UU., con Francia y EE.UU., con cultivos de tabaco resistentes a los herbicidas (Servicio Internacional para la adquisición de de aplicaciones agrobiotecnológicas [ISAAA], 1996). Ese mismo año, la Oficina de Ciencia y Technology Policy (OSTP) emitió una directiva por la que se creaba un Marco Coordinado para la Regulación de la Biotecnología, en la que se establecía que los productos biotecnológicos se regularían con arreglo a las leyes federales existentes, sin nuevas normativas (Robin, 2008). Basándose en el concepto de equivalencia sustancial, en EE.UU. no se hizo ninguna regulación específica para los transgénicos, ni se planteó la necesidad del etiquetado hasta 2022[2], a diferencia de Europa, donde hubo una moratoria al cultivo de transgénicos y la normativa optó por el principio de precaución caso por caso, además de establecer un etiquetado para garantizar el derecho a la información del consumidor sobre los alimentos transgénicos (Saija, 2017; Errigo, 2020; Ferment, 2008). 

 A la hora de regular los OMG, la Unión Europea ha adoptado el principio de precaución, tanto en la Directiva 18 (2001) sobre la liberación intencional de OMG en el medio ambiente como en el Reglamento 178 (2002), que establece los principios y normas generales de la legislación alimentaria -que incluye normas de trazabilidad y etiquetado para identificar los alimentos MG-, además de crear la Autoridad Europea de Seguridad Alimentaria, encargada de evaluar el riesgo de los OMG para la salud y el medio ambiente (Saija, 2017).

Otra característica del proceso en EE.UU. fue la continua simplificación como forma de incentivar la biotecnología en el país, lo que no estuvo exento de polémica (Lacey, 2006; Pizella y Souza, 2016; Fernandes, 2015). También en Brasil, la idea de flexibilidad en la regulación estuvo presente cuando en 1994 se formó un grupo de expertos para formular las primeras normas de bioseguridad; el grupo no consideraba necesario contar con una ley, ni que la biotecnología supusiera un nuevo riesgo; solo debían evaluarse los productos biotecnológicos, pero por los órganos reguladores ya existentes (Peláez, 2010). De hecho, los estudios que buscan comparar la regulación de los OGM en Brasil con los procesos europeos y norteamericanos señalan que nuestro sistema está más cerca del modelo liberal norteamericano (Pizella e Souza, 2016; Moriconi et al., 2014). Esto se debe a la elección entre aplicar el concepto de equivalencia sustancial o el principio de precaución (PP).

El concepto de equivalencia sustancial fue introducido por la Organización de Cooperación y Desarrollo Económicos (OCDE) en 1993 y posteriormente fue adoptado por la Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación (FAO) y la Organización Mundial de la Salud (OMS) en 1996.  Se propuso en el contexto de la determinación de la seguridad de los alimentos y componentes alimentarios derivados de organismos desarrollados mediante la aplicación de la biotecnología moderna, que serían sustancialmente equivalentes a sus análogos convencionales.  La idea era que los organismos existentes utilizados como alimentos sirvieran de base de comparación a la hora de evaluar la seguridad para el consumo humano de un alimento o componente alimentario que hubiera sido modificado o fuera nuevo; y una vez que fuera sustancialmente equivalente, el nuevo alimento se consideraría de la misma forma que su homólogo convencional; si no fuera sustancialmente equivalente, las diferencias identificadas deberían ser objeto de una evaluación posterior (OCDE, 1993, pp. 14-15).

Al concepto de equivalencia sustancial se le pueden plantear diversas impugnaciones, desde cuestiones epistémicas, que cuestionan su cientificidad, dada su imprecisión, ya que nunca se ha definido el grado de variación tolerado, hasta su carácter de principio regulador, ya que no contempla la evaluación de la toxicidad, además de presentar una contradicción básica, ya que, por ejemplo, si el maíz transgénico es sustancialmente equivalente al no transgénico y, por tanto, no necesita etiquetado, ¿por qué se patentó como un nuevo invento? (Millstone et al., 1999; Ferment, 2008, 2011; Lacey, 2008; Fernandes, 2015; Zaterka, 2019). Por otro lado, el PP ha acompañado el avance de la biotecnología desde sus inicios, en la Carta Mundial de la Naturaleza de la Comunidad Europea (1982), las Conferencias de Estocolmo (1972) y Río de Janeiro (1992) sobre el Medio Ambiente, así como el Protocolo de Cartagena (2000), del que Brasil es signatario (Wedy, 2009; Platiau y Varella, 2004). El principio 15 de la Declaración de Río (1992) establece que "A fin de  proteger el medio ambiente, los Estados deben aplicar el principio de precaución en toda la medida de sus posibilidades". 

Según Ríos, cuando se incluyó en la Declaración de Río, "el principio de precaución se elevó a la categoría de norma de derecho internacional" (2004, p. 4). Uno de los resultados de Río-92 fue la Agenda 21, en cuyo capítulo 35, dedicado a la ciencia para el desarrollo sostenible, se reafirma que "ante amenazas de daños ambientales irreversibles, la falta de conocimientos científicos no debe ser excusa para postergar la adopción de medidas que se justifiquen por sí mismas" (35.3). El objetivo, ya entonces, era adoptar la precaución como "base de las políticas relativas a sistemas complejos que aún no se comprenden plenamente y cuyas consecuencias de las perturbaciones todavía no pueden predecirse" (35.3).  Fue también en Río-92 cuando se firmó el Convenio sobre la Diversidad Biológica (CDB), que incluye el Protocolo de Cartagena sobre Seguridad de la Biotecnología, el primer documento que se ocupa de los OMG, como reza su artículo 4: "todos los organismos vivos modificados que puedan tener efectos adversos para la conservación y la utilización sostenible de la diversidad biológica, teniendo también en cuenta los riesgos para la salud humana". Así pues, puede verse que la precaución no se limita a los daños medioambientales, como se pensaba en un principio, se pensaba. El Protocolo se centra explícitamente en los OMG, aunque utilizando una nomenclatura diferente, y establece directrices para regular el movimiento transfronterizo de cualquier organismo vivo que posea una combinación inédita de material genético obtenido mediante el uso de la biotecnología moderna.

En el texto original del proyecto de la primera Ley de Bioseguridad brasileña, que llegó al Senado en 1992, había una exigencia explícita de EIA/RIMA para las actividades relacionadas con los OGM, a fin de cumplir con la Constitución, pero hubo una enmienda para dejar a la CTNBIO la elección de si se cumplía o no el requisito. Aunque esta discrecionalidad por parte de la Comisión fue objeto de un Decreto, ya que fue vetada en el proyecto de ley, este fue el núcleo de toda la controversia en torno a la liberación de transgénicos en Brasil, sobre todo porque la Resolución 237 (1997) del Consejo Nacional del Medio Ambiente (CONAMA) reconoció la introducción de especies exóticas y/o genéticamente modificadas como sujetas a licencia ambiental, como efectiva o potencialmente contaminantes o causantes de degradación ambiental, y por lo tanto el requisito de EIA/RIMA.

Para los ex presidentes de CTNBio (2021), fue la demora en decidir si era necesario o no el EIA/RIMA lo que llevó a los agricultores de Rio Grande do Sul a plantar soja de Monsanto con semillas traídas de Argentina. Cabe señalar que en Argentina, la introducción de semillas transgénicas en 1996 tuvo lugar cuando Monsanto renunció a la patente de su semilla de soja RR®, vendiendo sólo glifosato, aunque es bien conocida su práctica de demandar a los agricultores por violación de patentes (Andrioli y Fuchs, 2008).

Además del conflicto entre la legislación ambiental y la Ley de Bioseguridad, la liberación de OGM también debe analizarse en el contexto de otro importante marco legal. Se trata de la Ley Orgánica de Seguridad Alimentaria (LOSAN) - Ley nº 11.346 (2006), reglamentada por el Decreto nº 7.272 (2010) - que creó el Sistema Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional (SISAN), con el objetivo de garantizar el derecho humano a una alimentación adecuada. En un estudio de la producción científica brasileña sobre OGM en el campo de la salud pública, en relación con la (in)seguridad alimentaria, se concluyó que, de hecho, la cuestión no es la seguridad, sino la inseguridad de los alimentos genéticamente modificados (Camara et al., 2009). Los alimentos transgénicos se encuentran, por tanto, en el cruce de una intrincada relación que une ciencia, derecho, precaución, soberanía y seguridad alimentaria, en un contexto que no escapa al debate político (Zanoni y Ferment, 2011; Guivan, 2001).

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Enfoque Metodológico 

Se trató de un estudio descriptivo con abordaje cuantitativo, utilizando procedimientos de investigación bibliográfica y documental (Sá-Silva, Almeida y Guindani, 2009). Inicialmente, se realizó una revisión bibliográfica narrativa sobre el estado del arte de la liberación y regulación de transgénicos en Brasil, Europa y Estados Unidos. Este tipo de revisión, más simplificada, puede ser útil para describir el estado del arte de un tema específico, para un abordaje más libre desde el punto de vista teórico o contextual (Grant y Booth, 2009; Souza et al., 2018), quedando la selección de los estudios y la interpretación de la información sujetas a la subjetividad del autor. A partir de la investigación bibliográfica se elaboraron fichas de lectura, incluyendo documentos legales, para organizar cronológicamente los hechos clave en el proceso histórico y político de la liberación de semillas transgénicas en Estados Unidos y Europa, con el fin de relacionarlos con el caso brasileño, objeto del estudio.

El corpus documental de la investigación estuvo constituido por fuentes de datos secundarias, archivos digitales de documentos electrónicos que representan registros oficiales con fines de comunicación, disponibles para descarga en portales de acceso público. Para la recolección de datos, se localizó la tabla resumen de plantas transgénicas aprobadas para comercialización en Brasil, consultando el sitio oficial de CTNBio (http://ctnbio.mctic.gov.br/inicio), pestaña "Servicios CTNBio", "liberación comercial", carpeta "plantas", subcarpeta "tabla de plantas - uso comercial"; para el procesamiento de los datos, se descargó este archivo en PDF, que se denominó "tabla original". Sólo se seleccionaron los datos relativos a las liberaciones de soja y maíz, que se copiaron de la tabla original a una hoja de cálculo preparada por el autor. Éstas se incluyeron en el estudio porque son las plantas utilizadas predominantemente para el consumo humano y representan el mayor porcentaje de la superficie plantada (Finardi y Sbambato, 2021). Para componer la base de datos de la investigación, se construyeron nuevas hojas de cálculo individuales, una para la soja y otra para el maíz, con las siguientes categorías analíticas seleccionadas para el estudio: OGM, titular de la patente, característica aportada por la manipulación genética, año de solicitud de autorización del cultivo y año de aprobación del cultivo comercial. El año de solicitud se tuvo en cuenta para analizar la distribución de frecuencias de las plantas autorizadas según sus características y titulares, mientras que el año de aprobación de la solicitud se utilizó para el análisis histórico de las liberaciones a lo largo del periodo estudiado.

La investigación se llevó a cabo entre junio de 2021 y diciembre de 2022; la última visita a la página web del CTNBio para comprobar si se habían actualizado los datos de la tabla original fue el 10 de diciembre de 2022, constatando que la fecha de actualización del archivo con la hoja de cálculo original era el 15/02/2022. Para complementar o aclarar los datos de la tabla original, se consultaron directamente los dictámenes técnicos en la misma página de CTNBio, en la pestaña "CTNBio Services", "commercial release", carpeta "plants", subcarpeta "soja" y subcarpeta "maíz". Las hojas de cálculo, las tablas y los gráficos se crearon utilizando Microso® Excel® para Microso 365 MSO (Versión 2203 Build 16.0.15028.20218) 64 bits. Los datos se procesaron para presentar los resultados mediante estadísticas descriptivas. El análisis crítico de los resultados se basó en el marco legal y reglamentario de bioseguridad e inocuidad de los alimentos actualmente en vigor en Brasil.

Resultados y Discusión

En julio de 1998, bajo el gobierno de Fernando Henrique Cardoso (FHC), Monsanto envió una solicitud al CTNBio para liberar el cultivo, a escala comercial, de la soja genéticamente modificada para tolerar el herbicida glifosato, la soja RR®. En la solicitud, la empresa pedía que se desregularan los aspectos de bioseguridad del producto, alegando, entre otras cosas, que la soja ya estaba aprobada en otros países, su siembra ya estaba extendida en Argentina y EEUU , el gen de resistencia al glifosato insertado en la planta era inocuo y el glifosato era biodegradable y no acumulativo en el suelo; otra importante alegación de Monsanto fue la anterior decisión del CTNBio que había autorizado la importación de soja RR®, afirmando en su dictamen que era equivalente a la soja no transgénica (Peláez, 2010). De hecho, en septiembre de 1997, la CTNBio había concedido a Ceval Alimentos (posteriormente adquirida por Bunge) autorización para comercializar aceite elaborado con soja transgénica importada de Estados Unidos. La aprobación de la solicitud de Monsanto fue concedida por el CTNBio, mediante una decisión expresada en el Comunicado nº 54 (1998), sin el requisito de llevar a cabo una EIA/RIMA.

A partir de entonces, se iniciaron una serie de litigios contra la autorización de la soja de Monsanto. La Ley de Bioseguridad en vigor no defendía explícitamente el principio de precaución, pero el art. 225, § 1, IV, de la Constitución Federal (1988), que exige, en la forma de la ley, un estudio previo de impacto ambiental "para la instalación de una obra o actividad que potencialmente cause degradación ambiental significativa", se apoya en este principio. Además, los artículos de la ley que trataban de la creación y competencias de la CTNBio habían sido vetados; sólo con su reglamentación por el Decreto 1.752 (1995) se creó la Comisión y se establecieron sus competencias, incluyendo la exigencia de un EIA/RIMA en los procesos de liberación de OGM, "como documento complementario, si se considera necesario" (art. 2, XIV). Es decir, además de que la CTNBio podía decidir sobre la exigencia o no del EIA/RIMA, esta competencia fue dada por Decreto, y no por Ley, como exige el inciso IV del §1 del artículo 225 de la Constitución (Guimarães, 2021).

Basándose en la falta de un EIA/RIMA (no exigido por la CTNBio) y en la falta de definición de criterios de bioseguridad para la autorización y comercialización de OGM, incluido el etiquetado, el IDEC y Greenpeace (el Instituto Brasileño del Medio Ambiente y de los Recursos Naturales Renovables (IBAMA) se unió posteriormente a la demanda) obtuvieron sentencias judiciales favorables, que establecieron tanto el etiquetado del aceite de soja transgénica importado como la prohibición de que el Gobierno Federal autorizara la plantación comercial de soja transgénica hasta que la CTNBIO dispusiera de normas que regularan el control, la supervisión y la liberación de cultivos transgénicos en el país, con la realización de EIA, así como la segregación de los cultivos transgénicos. La continuación del pleito condujo, en junio de 2000, a la decisión final del juez, que declaró inconstitucional el artículo 2, XIV del Decreto 1.752 (1995) y extendió la prohibición del cultivo y comercialización de esta soja a todos los OGM. En esta acción, la Unión se puso del lado de Monsanto, lo que llevó al IBAMA a retirarse, dado el conflicto con otros sectores del gobierno.

 En medio de las disputas legales sobre la liberación de soja transgénica, la Ley nº 10.165 (2000) modificó la Ley nº 6938 (1981), que instituyó la Política Nacional de Medio Ambiente, para incluir la introducción de especies exóticas o genéticamente modificadas y el uso de la diversidad biológica por la biotecnología en la lista de actividades potencialmente contaminantes que utilizan recursos ambientales. Como resultado, se intensificó el conflicto entre la Ley de Bioseguridad (que no contemplaba el requisito de EIA/RIMA) y la legislación medioambiental. En un intento de resolver la cuestión, una Medida Provisional modificó la Ley de Bioseguridad para incluir un artículo que establecía la competencia del CTNBio para identificar las actividades derivadas del uso de OMG y derivados que pudieran causar una degradación significativa del medio ambiente y la salud humana. El artículo 1 - D, XIV establecía, entre otras cosas, la competencia del CTNBio para "emitir un dictamen técnico previo concluyente, caso por caso, sobre las actividades, el consumo o cualquier liberación en el medio ambiente de OMG, incluida su clasificación en cuanto al grado de riesgo y el nivel de bioseguridad requerido [...]".

El conflicto de competencias entre la legislación ambiental y la de bioseguridad sólo fue resuelto judicialmente, en segunda instancia, en febrero de 2002, cuando el tribunal decidió que debían prevalecer las disposiciones de la Ley 8.974 (1995). Por lo tanto, después de la suspensión judicial de la primera aplicación autorizada por la CTNBIO en 1998, sólo bajo el gobierno Lula, y por medio de una Medida Provisoria, los cultivos de soja fueron liberados para la venta en 2003 y 2004. Sin embargo, apenas aprobada la nueva Ley de Bioseguridad, en 2005, el Procurador General de la República interpuso una acción directa de inconstitucionalidad (ADI 3526) contra las atribuciones de la CTNBio para evaluar la bioseguridad en el área ambiental[3]. Esta ADI aún está en el STF, y fue vista por última vez en septiembre de 2021, después de que el juez Gilmar Mendes solicitara una revisión (https://portal.stf.jus.br/processos/detalhe.asp?incidente=2305630). IDEC y Greenpeace siguen participando en esta acción como partes interesadas, al igual que la organización Terra de Direitos.

Liberación de plantas transgénicas de soja y maíz por el CTNBio: 20 años de expansión tras los hechos consumados

Mientras continúa el litigio en los tribunales, la CTNBio sigue autorizando cultivos transgénicos. Los resultados presentados en la Tabla 1 muestran que 18 eventos[4] de soja transgénica y 56 de maíz transgénico fueron autorizados para cultivo comercial en Brasil durante el período de estudio. Las características obtenidas a través de la manipulación genética de estos eventos de soja y maíz reproducen el patrón mundial de lo que se considera la primera ola de plantas transgénicas (Fernandes, 2015), con la soja mostrando predominantemente tolerancia a herbicidas, ya sea de forma aislada o combinada con otras características, y el maíz una combinación de tolerancia a herbicidas y resistencia a insectos.

Para Marinho y Gomez (2004), la forma en que los órganos gubernamentales brasileños han actuado en la liberación de transgénicos "ha sido una importante fuente de conflictos" (p. 96). Un ejemplo de ello es la exigencia de una EIA/RIMA, que nunca fue solicitada por CTNBio. El primer presidente de la Comisión dijo que esta cuestión no tenía sentido en el caso de las plantas transgénicas, porque "¿Cómo se puede estudiar el impacto ambiental de un árbol o un arbusto?" (Colli, 2021, p. 93). Si para el miembro más antiguo del CTNBio, hasta la aprobación de la nueva ley en 2005, "Fueron siete años en los que se invirtió poco en biotecnología en Brasil, dificultando la generación de know-how y masa crítica en el sector biotecnológico en nuestro país" (Nepomuceno, 2021, p. 11), para Fernandes (2015), la primera década de la nueva ley estuvo marcada por la falta de rigor científico en los procesos de aprobación de transgénicos en Brasil. Se podría decir que fue la falta de rigor científico lo que llevó a las disputas legales, ya que se basaban en el incumplimiento de la Constitución al no exigir un EIA/RIMA.

A partir de 2005, en el marco legal de la nueva Ley de Bioseguridad, las primeras autorizaciones concedidas por la Comisión fueron para maíz, en 2007, referidas a solicitudes realizadas en 1998, 1999 y 2000, por Bayer (Liberty link/T25 - tolerante al glufosinato de amonio), Monsanto (MON810 - resistente a insectos) y Syngenta (Bt11 - resistente a insectos), respectivamente.

El caso del maíz es emblemático, especialmente por el problema de la coexistencia y consecuente contaminación, considerando las deficiencias en el proceso regulatorio, que una vez más resultó en la suspensión judicial del vínculo Liberty hasta que se presentaran los planes de coexistencia y monitoreo. Posteriormente, con el establecimiento de las normas de seguimiento y coexistencia por parte del CTNBio en agosto de 2007, se levantó la medida cautelar que suspendía la autorización del maíz transgénico, autorizándose este evento y el MON810 con fines comerciales en marzo de 2008 (Ferment et al., 2009). Se repiten así las impugnaciones judiciales que han marcado la historia de la autorización de OGM en Brasil.

La liberación de plantas transgénicas de soja y maíz por el CTNBio: los primeros 20 años y las amenazas a la soberanía y seguridad alimentarias

Los transgénicos pueden considerarse un paso adelante en el mismo modelo de industrialización de la agricultura implantado por la Revolución Verde, que se basó en el reduccionismo científico y en estrategias de control de la naturaleza, presentándose con promesas que nunca se cumplieron, como el fin del hambre y la reducción del consumo de pesticidas (Shiva, 1997; Ferment, 2011; Lacey, 2006; Carneiro et al., 2015). El avance del capital sobre las semillas, convirtiéndolas en una más de sus mercancías, al abrigo de los derechos de propiedad, es un fenómeno mundial que ha tenido un lugar privilegiado para desarrollarse en Brasil, facilitado por la concentración histórica de la tierra y la elección de la política económica de mantener un modelo de exportación de riquezas naturales, sustentado en la desregulación (Lima, 2021; Carneiro et al., 2015).

En un estudio que analizó el impacto de la adopción de cultivos transgénicos en la demanda de agroquímicos, se observó que el uso total de agroquímicos en Brasil aumentó 1,6 veces entre los años 2000 y 2012, con énfasis en el uso en el cultivo de soja, que aumentó más de 3 veces; además, en el período de 2000 a 2012, el uso de agroquímicos per cápita aumentó un 7%, mientras que la productividad aumentó solo un 3,5% (Almeida et al., 2017). Como resultado, los cultivos transgénicos han contribuido a aumentar el uso de plaguicidas, y los herbicidas a base de glifosato representan más de la mitad de todo el consumo de plaguicidas en Brasil (Ministerio de Salud, 2016, p. 13). El crecimiento de la superficie de producción de OMG va acompañado de un crecimiento mucho mayor del uso de plaguicidas, no solo en Brasil (Fernandes, 2019; Carneiro et al., 2015), sino también en Estados Unidos (Benbrook, 2009).

El aumento de los cultivos tolerantes a plaguicidas debería ser motivo de preocupación para la seguridad alimentaria y la sostenibilidad, dada la aparición de superplagas, la contaminación del suelo y las aguas subterráneas y los daños para la salud de los trabajadores (Benbrook, 2009; Carneiro et al., 2015). Los peligros del glifosato, el herbicida utilizado desde los primeros cultivos transgénicos, son ampliamente conocidos, habiendo sido clasificado como probablemente cancerígeno para los seres humanos por la Agencia Internacional para la Investigación del Cáncer (IARC, OMS, 2015). En cuanto a los cultivos Bt, sus riesgos también han sido ampliamente difundidos, incluso en Europa, y fueron una de las razones de la moratoria en Francia (Ferment, 2008). En 2011, se detectó la presencia de la toxina Bt del maíz transgénico MON 810 en la sangre de mujeres embarazadas y sus fetos (Aris y Leblanc, 2011). En Estados Unidos, el maíz StarLink contaminó la cadena alimentaria, con la sospecha de que las propiedades de la proteína transgénica podrían desencadenar reacciones alérgicas (Almeida Júnior y Mattos, 2005). El mayor estudio jamás realizado en ratas alimentadas con maíz transgénico tolerante al glifosato (NK 603 de Monsanto, también aprobado en Brasil), coordinado por el científico francés Gilles-Eric Séralini, mostró resultados preocupantes, como una mortalidad mayor y más frecuente, así como tumores mamarios y problemas hipofisarios y renales en las hembras y deficiencias hepáticas y renales crónicas en los machos (Séralini et al., 2012). En la actualidad se están analizando todos estos acontecimientos, que han sido aprobados en Brasil.

Los resultados apuntan a un conflicto entre las liberaciones de soja y maíz, objeto del estudio, y los marcos legales de seguridad alimentaria establecidos en Brasil. La tabla 2 muestra que sólo dos empresas -Monsanto y Syngenta- poseen 38 de los 74 eventos de soja y maíz autorizados en Brasil, es decir, más de la mitad.

Para el epidemiólogo Jaime Breilh (2015), el monopolio del agronegocio es uno de los obstáculos del siglo XXI para la construcción de sociedades saludables, debido al modelo agrícola que "destruye las fuentes alimentarias y culturales de la soberanía cultural" (p. 41). La concentración de unas pocas empresas en el mercado mundial de semillas transgénicas es una realidad que suscita grandes preocupaciones cuando se discute la soberanía alimentaria, dado el poder del capital sobre las semillas (Berlan, 2011; Lima, 2021), que pueden considerarse un patrimonio de la humanidad, de los pueblos cultivadores (Fernandes, 2007; Machado et al., 2003). Un arma poderosa para enfrentar este poder es la organización de la sociedad, como se vio en el caso de los intentos de Syngenta de patentar semillas con tecnología Terminator y una amplia patente sobre varias secuencias genéticas vitales en el arroz, que fueron bloqueados gracias a la acción del Grupo ETC (Ribeiro, 2011). Para Fonseca y Guivant (2019), sin embargo, con la aprobación de la nueva Ley de Bioseguridad en 2005, hubo un debilitamiento político del movimiento contra el proceso de transgenización de la agricultura, al mismo tiempo que crecía el área de producción de transgénicos y la aprobación comercial de nuevas variedades de OGM.

De hecho, en el caso del etiquetado de alimentos transgénicos, ya se ha aprobado en el Senado un proyecto de ley que hará mucho más difícil detectar la presencia de ADN transgénico en ingredientes derivados de la soja o del maíz transgénico, presentes en la gran mayoría de alimentos procesados, como la lecitina de soja y la glucosa de maíz (Cortese, 2018; Cortese et al., 2021).

En cualquier caso, corresponde al Estado proveer a la población de alimentos adecuados, respetar su acceso a los mismos y proteger a la población de quienes impiden dicho acceso, como las corporaciones productoras de semillas transgénicas (ONU, 1999). En pocas palabras, dada la improbabilidad de coexistencia y la imposibilidad de segregación, incluso a lo largo de la cadena de producción, si todos los cultivos son transgénicos, ni el agricultor ni el consumidor tendrán libertad de elección, ni para plantar ni para comer.

Lo más contradictorio de este proceso es que el SISAN fue creado por la LOSAN en 2006, la alimentación fue incluida como un derecho social fundamental en la Constitución Federal (CF) en 2010, año en que también se aprobó la Política Nacional de Seguridad Alimentaria (PNSAN), en 2102 se aprobó la Política Nacional de Agroecología y Producción Orgánica (PNAPO) y en 2015 el Pacto Nacional por una Alimentación Saludable (Pacto).

La Figura 1 muestra la distribución de las liberaciones por año durante el periodo de estudio, y la Figura 2 relaciona la frecuencia acumulada de estas liberaciones en la línea temporal con la aprobación de estos importantes marcos legales para la defensa de la soberanía y seguridad alimentaria, frente a los transgénicos.

El artículo 3 de la LOSAN (2006) establece que la seguridad alimentaria se basa en "prácticas alimentarias que promuevan la salud, respeten la diversidad cultural y sean sostenibles desde el punto de vista ambiental, cultural, económico y social", algo que la transgenización de la agricultura no favorece (Pessanha, 2004; Winckler y Munarini, 2019). Además, el artículo 5 de la misma ley reconoce que "la consecución del derecho humano a una alimentación adecuada y a la seguridad alimentaria y nutricional requiere el respeto a la soberanía, que otorga a los países la primacía en sus decisiones sobre la producción y el consumo de alimentos".

El PNSAN, creado por el Decreto 7.272 (2010), es muy claro al establecer, entre sus directrices y objetivos enumerados en el artículo 2, II, la "promoción de la oferta y estructuración de sistemas sostenibles y descentralizados, basados en la agroecología". El Decreto 7.974 (2012) creó el PNAPO, con el objetivo, establecido en su artículo 1º, de "integrar, articular y adecuar políticas, programas y acciones para inducir la transición agroecológica y la producción orgánica y de base agroecológica". La transición, según el PNAPO, sería un proceso "gradual" de cambio de prácticas y de gestión de los agroecosistemas, que conduciría a sistemas agrícolas que incorporasen principios y tecnologías de base ecológica.

Lo que vimos en el mundo real fue un aumento en la liberación de cultivos transgénicos tras la aprobación del PNAPO, que alcanzó su punto máximo en 2015, cuando se registró el mayor número de liberaciones para los dos cultivos estudiados, 13 para el maíz y 4 para la soja. Esto representa el 38,2% de las liberaciones de maíz y el 44,4% de las de soja hasta 2015, es decir, 10 años después de la aprobación de la Ley de Bioseguridad. En relación con todo el período del estudio, las liberaciones de maíz y soja en 2015 representan el 23,2% y el 22,2% respectivamente del total de liberaciones, es decir, 18 años después de la entrada en vigor de la Ley de Bioseguridad, una quinta parte de todos los cultivos autorizados de soja y maíz se produjeron en 2015, año en el que se estableció el Pacto por una Alimentación Saludable, mediante el Decreto nº 8.553 (2015). Uno de los ejes de este Pacto, enumerado en el artículo 3, II, es "reducir el uso de plaguicidas e inducir modelos agroecológicos de producción de alimentos", algo que hasta ahora no ha ocurrido en Brasil, como revelan los resultados de este estudio.

No es posible producir alimentos de forma agroecológica al mismo tiempo que se producen plantas transgénicas que entrarán en la cadena de producción para generar productos y subproductos para la industria alimentaria; esta coexistencia no es físicamente posible y el resultado es que tenemos varios productos derivados de transgénicos en el mercado que ni siquiera están etiquetados (Cortese, 2018), y la propia Guía Alimentaria para la población brasileña no hace referencia a esta categoría de productos (Ministerio de Salud, 2014).

Por lo tanto, cualquier gobierno que se proponga garantizar la seguridad alimentaria de la población, con vistas a la realización del derecho a una alimentación adecuada y saludable, necesita frenar urgentemente el avance de los transgénicos en Brasil[5]. ¿Será posible revertir el avance de 20 años en cuatro años de Lula 3.0? ¿Esperaremos una solución judicial o tendremos una movilización social lo suficientemente fuerte como para presionar al presidente Lula para que implemente la transición agroecológica? Son cuestiones que la sociedad debe debatir si quiere evitar llegar a un punto de no retorno.

Consideraciones finales

El escenario transgénico en Brasil, 20 años después del primer gobierno de Lula, es mucho más difícil. El Lula que asumió el cargo el 1 de enero de 2003 hizo la promesa electoral de apoyar una moratoria a la liberación del cultivo comercial y la comercialización de transgénicos, pero dos décadas después de la primera autorización por medida provisional, Brasil es el segundo mayor productor de transgénicos del mundo. En lugar de la moratoria prometida, la Presidenta facilitó y legalizó el avance de los transgénicos en el país, al mismo tiempo que se aprobaban sucesivas Políticas de Seguridad Alimentaria que indicaban el camino opuesto; en esta disputa, ganaron las corporaciones semilleras, dada la imposibilidad práctica de implementar el derecho humano a la alimentación adecuada y el respeto a la precaución, simultáneamente con la liberación de semillas transgénicas a escala comercial.

En este sentido, es fundamental hacer reflexionar al recién elegido Presidente sobre cómo una nación puede ser soberana en el contexto de un monopolio sobre las semillas que alimentan a su pueblo. Además, la legalización de la autorización de los cultivos transgénicos en Brasil sigue siendo cuestionada en los tribunales, considerando que la Constitución brasileña y los instrumentos internacionales de los que el país es signatario ofrecen apoyo legal para la protección del medio ambiente y la garantía de la seguridad alimentaria, mediante medidas cautelares en relación con las plantas transgénicas, que nunca han sido adoptadas.

El nuevo gobierno fue elegido en un contexto de profunda amenaza a la democracia y se enfrenta a la enorme tarea de corregir el rumbo de la producción de semillas en el país, frente a la tragedia que comenzó a anunciarse a finales de los años noventa. Lula 3.0 debe elegir entre respetar la democracia y la ciencia ciudadana, invertir urgentemente en la transición agroecológica y garantizar la seguridad alimentaria, o revelar una vez más contradicciones entre sus opciones políticas y su discurso de lucha contra el hambre y defensa de la dignidad humana presentado durante la campaña. Esta vez, sin embargo, la historia podría repetirse como una farsa.

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Notas

[1] Los términos "transgénico" y "genéticamente modificado", en el contexto de este estudio, pueden ser considerados sinónimos, ya que todo organismo transgénico es genéticamente modificado a través de la transferencia de material genético entre especies diferentes, pero lo contrario no es cierto. La Ley de Bioseguridad brasileña (tanto la antigua como la actual) define un organismo genéticamente modificado (OGM) como aquel cuyo material genético (ADN/ARN) ha sido modificado por cualquier técnica de ingeniería genética. De hecho, como observa Berlan (2011, p. 157), el término OMG tiene poco sentido, ya que constantemente estamos siendo modificados genéticamente como seres vivos, hasta el punto de que a la patente obtenida por Cohen y Boyer para la primera manipulación transgénica en 1973 se le dio el nombre de "quimera funcional", sinónimo de "quimera genética", pero no sería un nombre comercial. La soja en cuestión es un OMG en el sentido de que su material genético ha sido modificado para tolerar el herbicida glifosato mediante la transferencia de material genético de otra especie, en este caso: el virus del mosaico de la coliflor, bacterias del género Agrobacterium y petunia. El nombre comercial del glifosato es Round up, y soja RR® significa "lista para Round up".

[2] A partir del 01.01.2022, entró en vigor en EE.UU. la nueva Ley 114-126 (ley de etiquetado de alimentos modificados genéticamente (BE)), que hace obligatoria la información sobre los alimentos que contengan material genético modificado mediante técnicas de ADN recombinante, cuya modificación no podría producirse de otro modo mediante reproducción convencional ni encontrarse en la naturaleza, por encima del límite del 0,9% de OMG en peso del producto; la nueva ley exime del etiquetado obligatorio a los alimentos servidos en restaurantes y establecimientos similares, así como a los productos derivados de animales alimentados con piensos modificados genéticamente. El Departamento de Agricultura estadounidense mantiene una lista de alimentos que deben seguir la nueva norma de etiquetado en este sitio web: https://www.ams.usda.gov/rules-regulations/be.

[3] En la redacción de la nueva Ley de Bioseguridad hubo un cambio fundamental respecto a la propuesta original, que otorgaba al CTNBio un papel consultivo en lugar de deliberativo respecto a la emisión de un dictamen favorable sobre las actividades de investigación y comercialización de OMG. La ley que se aprobó, sin embargo, otorgaba a la Comisión amplios poderes en relación con los demás organismos implicados de los Ministerios de Sanidad, Agricultura y Medio Ambiente, incluso en lo relativo a los requisitos de EIA/RIMA (Peláez, 2010).

[4] El término evento procede de la expresión "evento de transformación", ya que el procedimiento transgénico promueve la transformación celular, transfiriendo material genético exógeno (transgén) a diversas células receptoras que incorporarán este material a distintas partes de su genoma.

Como tal, cada célula transformada tiene su propio patrón particular de integración del transgén. La planta derivada de una de estas células se considera un "evento" (Galeano, 2017).

[5] En el momento de finalizar este artículo, el CTNBio del nuevo gobierno ya había aprobado la liberación comercial de dos plantas transgénicas (maíz y trigo), utilizadas para el consumo humano, con características de tolerancia a los herbicidas.

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Sônia Soares [email protected]
UFRN - Universidade Federal do Rio Grande do Norte, Brazil

Estudios Rurales. Publicación del Centro de Estudios de la Argentina Rural
Universidad Nacional de Quilmes, Argentina
ISSN: 2250-4001
Periodicidade: Semestral
vol. 13, núm. 27, 2023
[email protected]
Recepção: 08 Março 2023
Aprovação: 17 Maio 2023
http://portal.amelica.org/ameli/journal/181/1813954030/