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title: "La letra chica de la inconstitucional reforma del proceso de desalojo y sus implicancias sobre las comunidades indígenas."
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description: "No obstante la frustrada reforma a la Ley de Tierras, quedaron en pie modificaciones al Código Procesal Civil y Comercial de la Nación que acelera los desalojos y amplía la restitución anticipada sin contemplar una salvaguarda específica para los territorios indígenas."
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date_published: "2026-08-09T01:20:00-03:00"
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author_name: "Fernando Cabaleiro"
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author_bio: "Abogado (Universidad de Buenos Aires)"
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# La letra chica de la inconstitucional reforma del proceso de desalojo y sus implicancias sobre las comunidades indígenas.

![Imagen32wwqqwee](/download/multimedia.normal.a597e35d75afa5ae.bm9ybWFsLndlYnA%3D.webp)

*[Foto: EFE/Juan Ignacio Roncoroni](https://tn.com.ar/politica/2024/12/10/el-gobierno-puso-fin-a-la-emergencia-territorial-indigena-hubo-mas-tomas-de-tierras-y-danos-ambientales/)*

La media sanción que el Senado - otra vez con represión a la manifestación popular en las calles - otorgó a la denominada Ley de Inviolabilidad de la Propiedad Privada abrió una discusión que hasta ahora quedó concentrada principalmente en los propietarios, los contratos de alquiler, las ocupaciones de inmuebles y la duración de los procesos judiciales, **aunque el alcance de la iniciativa permite advertir una dimensión territorial mucho más extensa que se vincula con las comunidades indígenas.**

El proyecto enviado por el Poder Ejecutivo modifica el régimen de desalojos del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación, establece el proceso sumarísimo y amplía las herramientas destinadas a obtener la restitución anticipada de inmuebles; durante la sesión del 6 y 7 de agosto el oficialismo retiró los capítulos vinculados con la extranjerización de tierras rurales y la Ley de Manejo del Fuego, mientras conservó las reformas sobre expropiaciones, desalojos y registros inmobiliarios, que fueron aprobadas y giradas a la Cámara de Diputados. El propio miembro informante del oficialismo, senador Agustín Coto, explicó que el objetivo del capítulo consiste en agilizar los procesos judiciales y proporcionar a los jueces herramientas que actualmente no poseen.

Dentro de ese nuevo régimen adquiere especial relevancia un problema que ya existe en el Código vigente y que la reforma puede profundizar: las categorías procesales de “intruso”, “ocupante” o “tenedor precario” pueden ser utilizadas en controversias territoriales donde una comunidad indígena invoca una posesión tradicional reconocida por la Constitución Nacional. El régimen actual no establece una instancia previa obligatoria para determinar esa circunstancia y la reforma conserva esa carencia mientras acelera el proceso de desalojo y fortalece las herramientas de restitución anticipada. O sea vuelve a quedar explicíto el negacionismo sobre los derechos de los pueblos originarios, aunque también en la centralidad del debate parlamentario.

Por ello, el problema merece ingresar ahora al debate de Diputados porque la legislación argentina no identifica la propiedad exclusivamente con el título registral y, desde la reforma constitucional de 1994, reconoce expresamente una forma comunitaria de relación jurídica con la tierra cuya fuente se encuentra en la ocupación tradicional de los pueblos preexistentes.

El artículo 75 inciso 17 de la Constitución Nacional reconoce la preexistencia étnica y cultural de los pueblos indígenas argentinos y garantiza “la posesión y propiedad comunitarias de las tierras que tradicionalmente ocupan”. El artículo 18 del Código Civil y Comercial reproduce ese reconocimiento, mientras el Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo exige al Estado reconocer los derechos de propiedad y posesión sobre las tierras tradicionalmente ocupadas, identificar esas tierras y establecer procedimientos adecuados para resolver las reivindicaciones territoriales. Su artículo 16 incorpora una garantía directamente relacionada con los desplazamientos, al establecer que los pueblos interesados no deberán ser trasladados de las tierras que ocupan y que toda relocalización excepcional debe desenvolverse mediante procedimientos adecuados, con garantías efectivas y participación de los pueblos involucrados.

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Ese entramado normativo conduce a una consecuencia procesal decisiva que toca la reforma, **en cuanto a que una comunidad indígena que ocupa tradicionalmente un territorio no puede ser jurídicamente caracterizada como “intrusa”, “ocupante” o “tenedora precaria” mediante la sola comprobación de que otra persona, una sociedad comercial o incluso el propio Estado poseen un título registral sobre la superficie discutida**. Eso debe ponerse en debate. La inscripción dominial constituye un elemento jurídicamente relevante, aunque no resuelve por sí misma la existencia de una posesión tradicional indígena reconocida directamente por la Constitución, porque esa posesión puede anteceder al título registral, a la creación de la provincia, al establecimiento del área protegida e incluso a la propia organización institucional del Estado que posteriormente documentó el dominio sobre esas tierras. La Constitución es muy clara, **reconoce la preexistencia de los pueblos originarios.**

Por ello, cuando una comunidad invoca fundadamente una posesión tradicional, en respeto a esa condición de preexistencia **con rango constitucional**, **el juez necesita determinar previamente la naturaleza jurídica de la ocupación, su continuidad histórica, los antecedentes de ancestralidad, la pertenencia comunitaria, los relevamientos técnicos, jurídicos y catastrales realizados, la existencia de actuaciones ante el Instituto Nacional de Asuntos Indígenas, las reivindicaciones territoriales pendientes y las normas provinciales que reconocen específicamente los derechos de cada pueblo. Una restitución anticipada que se ejecute mientras esas cuestiones permanecen abiertas puede producir el desplazamiento material de la comunidad antes de que la Justicia determine si aquello que inicialmente fue presentado como una ocupación sin derecho constituye precisamente la posesión que el artículo 75 inciso 17 ordena reconocer.**

La cuestión adquirió una urgencia particular después del DNU 1083/2024, mediante el cual el Poder Ejecutivo declaró finalizada la emergencia territorial indígena y dejó sin efecto la protección general contra los desalojos que durante años se vinculó con la Ley 26.160 y sus sucesivas prórrogas. El decreto justificó la medida señalando, entre otros argumentos, las afectaciones producidas sobre el derecho de propiedad de los titulares dominiales, de modo que desde diciembre de 2024 desapareció una cobertura nacional que había permitido mantener el estado territorial de numerosas comunidades mientras se desarrollaban los relevamientos correspondientes. **La reforma procesal llega, por consiguiente, sobre un escenario en el cual una parte considerable de la deuda estatal de regularización territorial continúa abierta y las comunidades cuentan con menos instrumentos generales para impedir que un lanzamiento se ejecute antes de que esa deuda sea resuelta.**

Una de las ideas que circuló durante la discusión legislativa presenta la reforma del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación como una cuestión de impacto fundamentalmente porteño, bajo el razonamiento de que cada provincia conserva su propia legislación procesal. La autonomía procesal provincial existe y resulta indiscutible, aunque de ella no surge que el Código nacional opere exclusivamente dentro de la Ciudad de Buenos Aires, **porque ese mismo ordenamiento es aplicado por los tribunales federales distribuidos a lo largo del país cuando existe una causa sometida a jurisdicción federal.**

Un expediente reciente permite observarlo con particular claridad. En **“Bet-Tex S.A. c/ AMX Argentina S.A. y otro s/ desalojo”, CIV 41.187/2024/CS1**, el inmueble cuyo desalojo se solicitó se encuentra en **Avellaneda, provincia de Buenos Aires**, y la acción fue fundada expresamente en los artículos 321, 498, 679, 680, 680 bis y 684 bis del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación. La controversia sobre competencia involucró al **Juzgado Nacional en lo Civil N.º 46** y al **Juzgado Nacional en lo Civil y Comercial Federal N.º 6**, y en marzo de 2026 [la Procuración General](https://www.mpf.gob.ar/dictamenes/2026/VAbramovich/marzo/Bet-Tex_CIV_41187_2024_CS1.pdf)sostuvo que la materia correspondía a la jurisdicción federal por encontrarse comprometido el régimen nacional de telecomunicaciones, aunque el inmueble estuviera físicamente situado en territorio bonaerense. La causa ofrece una demostración concreta de que las reglas nacionales de desalojo pueden proyectarse sobre un inmueble ubicado dentro de una provincia cuando existe un título federal de competencia.

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*La sentencia de la Corte IDH en Lhaka Honhat establece un estandar que la reforma no supera.*

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**Los conflictos territoriales indígenas permiten ampliar considerablemente esa constatación porque existen causas en las que intervienen la Administración de Parques Nacionales, el Ministerio de Defensa, el Ejército Argentino, el INAI y otros organismos nacionales, junto con controversias ambientales interjurisdiccionales donde la cuestión federal surge de la naturaleza del territorio, de los sujetos involucrados o de los bienes naturales comprometidos.** La condición indígena de una comunidad no federaliza automáticamente cualquier litigio, como también [ha señalado la Procuración General](https://www.mpf.gob.ar/dictamenes/2020/ECasal/junio/B_Ramiro_CSJ_386_2020.pdf)en **“Buenuleo, Ramiro y otros s/ usurpación (art. 181, inc. 1° del C.P.)”**, CSJ 386/2020/CS1, sentencia del 13 de agosto de 2020, y cada expediente exige determinar la competencia a partir de sus partes, su objeto y las normas involucradas; **la experiencia judicial de las últimas décadas demuestra, al mismo tiempo, que existe un conjunto significativo de controversias territoriales indígenas que efectivamente tramitaron ante la justicia federal de las provincias, y sobre las mismas rige el procedimiento nacional, no provincial.**

Dentro del mapa federal, la Administración de Parques Nacionales merece una atención singular porque su historia permite observar con nitidez la transformación jurídica que experimentó la relación entre conservación, territorio y pueblos originarios durante el último siglo. Las primeras áreas protegidas patagónicas fueron constituidas bajo una concepción de conservación que tendía a representar determinados paisajes como espacios naturales vacíos o escasamente habitados, aunque sobre esos mismos territorios existían poblaciones indígenas y rurales cuya presencia precedía ampliamente a la creación institucional de los parques.

La investigación de Sebastián Valverde, **[“Demandas territoriales del pueblo Mapuche en área Parques Nacionales”](https://www.redalyc.org/pdf/1690/169020996002.pdf)**, publicada en la revista *Avá* en 2010, reconstruye ese proceso en el Parque Nacional Nahuel Huapi y documenta que su conformación en 1934 produjo consecuencias especialmente severas para pobladores indígenas y chilenos, incluyendo migraciones y expulsiones de zonas rurales. El autor vincula esas políticas con una representación del paisaje patagónico como territorio pretendidamente natural, virgen y de inspiración alpina, dentro de la cual la presencia indígena quedó desplazada material y simbólicamente. El trabajo analiza, además, procesos posteriores de reafirmación territorial mapuche dentro de áreas actualmente administradas por Parques Nacionales.

[Una investigación más reciente sobre la familia Quintriqueo, actualmente reorganizada como **Comunidad Kinxikew**](https://rdi.uncoma.edu.ar/bitstream/handle/uncomaid/18697/4.%2BAguirre%2Brevisado%2Bfinal%2B%28maqueta%2Bv2%29.pdf), reconstruyó mediante documentación producida por la propia Administración de Parques Nacionales una progresiva precarización territorial desarrollada entre 1934 y 1996 en sectores del Parque Nacional Nahuel Huapi, identificando especialmente las décadas de 1960 y 1970 como un período de intensificación de la persecución y de los conflictos espaciales. Esos trabajos permiten comprender que la categoría administrativa de ocupante o intruso, utilizada históricamente dentro de las áreas protegidas, no constituye una descripción neutral del modo en que esas poblaciones llegaron al territorio, porque en numerosos casos las familias se encontraban allí antes de que el Estado delimitara el parque y estableciera posteriormente las condiciones administrativas de permanencia.

El propio discurso institucional de Parques Nacionales ha evolucionado profundamente desde entonces. En el Parque Nacional Lanín, [la información oficial actual](https://www.argentina.gob.ar/parquesnacionales/regionpatagonia/parque-nacional-lanin/patrimonio-cultural) reconoce que el patrimonio cultural está constituido por prácticas y relaciones sociales desarrolladas en el territorio mucho antes de la creación del área protegida y explica que la cosmovisión mapuche concibe el *wajmapu*, el territorio, como una totalidad en la que personas y fuerzas naturales forman parte de una misma trama. La Administración señala actualmente que la conservación debe contribuir al fortalecimiento de la cultura mapuche, al reconocimiento de sus derechos y al desarrollo de prácticas de interculturalidad.

Desde comienzos de este siglo, además, [la propia Administración avanzó en experiencias de co-manejo](https://www.argentina.gob.ar/noticias/el-presidente-de-parques-nacionales-se-reunio-con-comunidades-mapuches-en-el-parque) con comunidades mapuche, particularmente en el Parque Nacional Lanín y posteriormente en Nahuel Huapi.[La literatura especializada ha estudiado esas experiencias](https://www.publicar.cgantropologia.org.ar/index.php/revista/article/download/258/184/496) *(Nadia Ameghino, “Un modelo para (des)armar: el co-manejo del Parque Nacional Lanín en Neuquén”, PUBLICAR - En Antropología y Ciencias Sociales, n.º 31, 2021, pp. 17-36)* como un intento de modificar el paradigma clásico de conservación que concebía a las áreas protegidas como espacios que debían mantenerse libres de intervención humana, incorporando progresivamente la participación de pueblos cuya relación con esos ambientes forma parte de su historia territorial. En Ruca Choroy, por ejemplo, [la propia APN informa sobre proyectos](https://www.argentina.gob.ar/parquesnacionales/viveros-de-los-parques-nacionales/parque-nacional-lanin-ruca-choroy)de conservación y producción de especies nativas desarrollados con integrantes de la **Comunidad Mapuche Aigo**, dentro del Parque Nacional Lanín.

Este recorrido histórico permite observar una paradoja normativa que permanece vigente en 2026. La Administración de Parques Nacionales reconoce hoy que existen paisajes bioculturales, pueblos preexistentes, saberes territoriales y derechos indígenas que forman parte de las áreas protegidas, mientras continúa aplicándose la **Ley 22.351, sancionada en noviembre de 1980 durante la última dictadura militar**, cuyo artículo 12 pertenece a un capítulo denominado “Población - Expulsión de Intrusos” y faculta al organismo a intimar y requerir judicialmente la expulsión de quienes sean calificados como intrusos en inmuebles del dominio público nacional. Cumplidos los recaudos previstos por la ley, la norma ordena que el juez disponga el lanzamiento “sin más trámite”, con auxilio de la fuerza pública.

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*Foto Europa Press*

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El conflicto jurídico aparece precisamente en la distancia histórica existente entre esa ley de 1980 y el orden constitucional construido con posterioridad. Catorce años después de la sanción de la Ley 22.351, la reforma constitucional de 1994 reconoció la preexistencia de los pueblos indígenas y la posesión comunitaria de las tierras que tradicionalmente ocupan; el Convenio 169 agregó obligaciones internacionales de reconocimiento territorial, consulta y protección frente a traslados; el Código Civil y Comercial incorporó la propiedad comunitaria indígena dentro de su estructura normativa y la jurisprudencia interamericana desarrolló estándares que vinculan territorio, cultura, ambiente, agua y formas tradicionales de subsistencia. La categoría administrativa de “intruso” necesita actualmente atravesar todo ese bloque jurídico antes de poder ser aplicada a una comunidad indígena.

El propio sistema de Parques Nacionales ofrece casos concretos donde esa tensión dejó de ser teórica. En **“Administración de Parques Nacionales c/ San Luis, Provincia de s/ acción declarativa de inconstitucionalidad y escrituración”, CSJ 642/2010 (46-A)/CS1**, tramitada ante la **Corte Suprema de Justicia de la Nación en instancia originaria**, se discutieron tierras comprendidas dentro del Parque Nacional Sierra de las Quijadas a partir de una iniciativa de la Provincia de San Luis vinculada con el reconocimiento territorial del **Pueblo Nación Huarpe**, con intervención de la **Comunidad Huarpe de Guanacache**. El expediente reunió dentro de un mismo litigio una provincia, la Administración de Parques Nacionales, tierras pertenecientes al sistema nacional de áreas protegidas y derechos derivados de una ocupación indígena ancestral, confirmando que conservación ambiental y territorialidad originaria pueden proyectarse jurídicamente sobre la misma superficie.

En Río Negro, Villa Mascardi exhibió esa superposición durante años. Los procesos relacionados con la **Lof Lafken Winkul Mapu - con lo que fue un verdadero Crimen de Estado del joven mapuche Rafael Nahuel -** incluyeron terrenos registrados a nombre de la Administración de Parques Nacionales y dichas actuaciones tramitaron ante el **Juzgado Federal de San Carlos de Bariloche, es decir le aplica el Codigo Procesal Civil y Comercial de la Nación.** Entre esas actuaciones se encuentra **FGR 16.149/2022**, dentro de un conjunto de causas vinculadas con la ocupación de predios del Estado Nacional; en octubre de 2024 el juez federal Hugo Greca condenó a integrantes de la comunidad por usurpación de dos inmuebles de Parques Nacionales. Si bien se trató de actuaciones penales y no estan sujetos a la aplicación directa del procedimiento civil de desalojo cuya reforma analiza ahora el Congreso, permiten comprobar nuevamente que los conflictos territoriales indígenas vinculados con Parques Nacionales ingresan materialmente en la jurisdicción federal de las provincias, y si hay incoado proceso de desalojo, aplica el procedimiento del ritual civil y comercial nacional.

El antecedente de **Los Alerces** permite acercarnos todavía más al problema de los lanzamientos. En 2024 la Administración de Parques Nacionales promovió ante el **Juzgado Federal de Esquel, provincia del Chubut, a cargo del juez Guido Otranto**, la expulsión de **Cruz Ernesto Cárdenas, María Belén Salinas y otros ocupantes de la seccional El Maitenal del Parque Nacional Los Alerces**, mediante el mecanismo previsto por el artículo 12 de la Ley 22.351. [El lanzamiento fue ejecutado](https://www.argentina.gob.ar/noticias/se-realizo-exitosamente-el-desalojo-en-el-parque-nacional-los-alerces) el 9 de enero de 2025 mediante fuerzas federales.

La comunicación pública que acompañó aquel operativo tiene relevancia para interpretar el contexto político actual. El Ministerio de Seguridad de la Nación [presentó el procedimiento de Los Alerces como el comienzo de una nueva etapa](https://www.argentina.gob.ar/noticias/patricia-bullrich-concreto-el-primer-desalojo-en-18-anos-de-tierras-tomadas-con-un), vinculó la posibilidad de avanzar con esas acciones con la decisión del Gobierno respecto de la Ley 26.160 y anunció la continuidad de operativos destinados a recuperar tierras consideradas ocupadas irregularmente. Esa política antecede temporalmente al proyecto de Ley de Inviolabilidad de la Propiedad Privada remitido al Congreso en marzo de 2026, cuyo mensaje presidencial declara como finalidad eliminar las restricciones consideradas ilegítimas sobre la propiedad, fortalecer su protección y aumentar la seguridad jurídica. El mensaje legislativo no señala - obviamente - a los pueblos indígenas como destinatarios específicos del régimen, pero tiene olor. La secuencia formada por la finalización de la emergencia territorial, los desalojos federales ya ejecutados y la posterior propuesta de aceleración del procedimiento nacional constituye, son evidencias que hacen dificil soslayar un contexto objetivo que por lo menos vuelve imprescindible evaluar - por eso esta nota - sus posibles efectos sobre las comunidades. Veamos.

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![Imagen23w222](/download/multimedia.normal.969731ef9d6196a3.bm9ybWFsLndlYnA%3D.webp)

*Juan Gonzalez . REUTERS*

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Efectivamente, la profundidad del problema aparece cuando se examina qué debe probarse en una controversia de estas características. Un contrato de locación vencido puede acreditarse mediante un documento, una fecha y una obligación de restitución que surge de la relación contractual; una posesión tradicional indígena requiere reconstruir una realidad territorial que muchas veces se extiende durante generaciones y que puede encontrarse documentada en registros administrativos fragmentarios, mensuras, archivos históricos, mapas comunitarios, expedientes del INAI, testimonios de ancianos, estudios antropológicos, prácticas productivas, espacios ceremoniales, cementerios y recorridos estacionales asociados con el aprovechamiento del territorio.

Por esta razón resulta especialmente ilustrativa la decisión adoptada por la Corte Suprema en **“Comunidad Indígena Toba La Primavera - Navogoh c/ Formosa, Provincia de y otros s/ amparo”, CSJ 528/2011 (47-C)/CS1**, que bien no gira en torno a un desalojo y aquella composición cortesana no es la misma de la actual desguasada conformación, brinda un estándar de análisis que al menos está presente en los anales del tribunal, y que refiere que la complejidad del conflicto - que es de raíz en los casos de comunidades indigenas - requiere un proceso de conocimiento más amplio, pues el amparo (que era el proceso aplicado en ese caso, es sumarírimo). Por eso la enseñanza que deja ese precedente para la discusión de 2026 es fundamental e indica que si existen controversias territoriales indígenas una adecuada resolución exige ampliar la cognición judicial y la actividad probatoria, de modo que cualquier mecanismo de restitución anticipada debería preservar el territorio hasta que el juez determine qué clase de ocupación tiene delante.

La Corte Interamericana aportó una dimensión todavía más amplia en **“Comunidades Indígenas Miembros de la Asociación Lhaka Honhat (Nuestra Tierra) vs. Argentina”, [sentencia del 6 de febrero de 2020](https://jurisprudencia.corteidh.or.cr/vid/915264338/download/MCIkfmUD8l1b3RywpOSesG1upTRr6UGYurxGpLqmUR8I%3D)**, vinculada con 132 comunidades indígenas de Salta, donde declaró la responsabilidad internacional del Estado argentino y articuló dentro de un mismo conflicto los derechos a la propiedad comunitaria, el ambiente sano, el agua, la alimentación adecuada y la participación en la vida cultural. El caso muestra que para los pueblos originarios la relación con el territorio comprende el acceso a los recursos necesarios para la vida colectiva y se proyecta sobre ecosistemas, cursos de agua, montes, áreas de pastoreo, alimentos, medicina tradicional y espacios culturales, de manera que el desplazamiento material puede generar efectos que exceden largamente la pérdida temporaria de la tenencia física de una parcela.

En esa geografía, el tiempo procesal posee efectos territoriales. Una comunidad que permanece en el lugar mientras demuestra su posesión tradicional conserva sus espacios comunitarios, productivos, culturales y ambientales; un lanzamiento anticipado altera esa realidad y puede producir transformaciones materiales posteriores cuya reversión resulte difícil incluso frente a una futura sentencia favorable. **De ahí surge la necesidad de que la ley procesal introduzca un mecanismo específico para detectar estas situaciones antes de ejecutar cualquier restitución anticipada de modo exprés como lo instala la reforma.**

Debería ser todo lo contrario. **Cuando un inmueble se encuentre ocupado por una comunidad indígena o se invoque fundadamente una posesión tradicional comprendida por el artículo 75 inciso 17 de la Constitución Nacional, el juez debe determinar previamente la naturaleza de la ocupación, requerir los antecedentes al INAI y a los organismos provinciales competentes, relevar la existencia de procedimientos territoriales pendientes, asegurar la participación efectiva de la comunidad conforme al Convenio 169 de la OIT y resolver mediante decisión fundada si corresponde aplicar al caso el régimen ordinario de desalojo. Hasta que esa cuestión previa sea resuelta, ninguna restitución anticipada exprés debería alterar la situación territorial existente.**

Existe finalmente una cuestión institucional que debería atravesar todo el debate parlamentario. Durante más de treinta años posteriores a la reforma constitucional de 1994, el Estado argentino avanzó de manera incompleta en la regularización de las tierras comunitarias y numerosas comunidades continúan habitando territorios cuyo reconocimiento constitucional existe con una intensidad mucho mayor que su documentación registral. Esa diferencia entre reconocimiento jurídico y titulación efectiva deriva, en una proporción importante, de la propia demora estatal, de la fragmentación de competencias entre Nación y provincias y de procesos territoriales que permanecieron durante años sin resolución definitiva.

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![Imagen26WWW](/download/multimedia.normal.b78395eadd531243.bm9ybWFsLndlYnA%3D.webp)

**Ivana Huenelaf. Mapuche Tehuelche resiste en su territorio ancestral el Martirio contra los pueblos originarios que ahora pretende sumar los desalojos exprés.**

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La falta de una escritura individual o comunitaria no puede convertirse ahora en la prueba automática de que la comunidad es una ocupante precaria, porque en numerosos casos esa carencia documental representa justamente la deuda que el Estado debía resolver. Utilizar posteriormente esa ausencia registral para acelerar un lanzamiento produciría una circularidad institucional difícil de compatibilizar con el artículo 75 inciso 17: el Estado demoraría el reconocimiento documental de la propiedad comunitaria y esa misma demora terminaría debilitando la posición procesal de quienes aguardan su instrumentación.

En ese sentido, la discusión sobre la inviolabilidad de la propiedad privada fue propuesta por el oficialismo con total enajenación de una concepción constitucionalmente completa de la propiedad, en el debate parlamentario se escucharon muy escasa voces apuntar en ese sentido. Debe tenerse presente que el ordenamiento argentino reconoce el dominio individual, la propiedad pública,**pero también la propiedad comunitaria indígena, junto con relaciones posesorias que requieren ser determinadas atendiendo a su propia fuente jurídica.** En los territorios tradicionales, la primera función del juez consiste (debería serlo, porque lo omiten como regla general) en identificar correctamente cuál de esas relaciones tiene delante y realizar esa determinación antes de que un procedimiento de restitución produzca consecuencias capaces de volver abstracta la sentencia futura. De ahi que la reforma es una punta de lanza para profundizar las injusticias respecto de los pueblos originarios.

Queda claro que el debate sobre la reforma procesal del ritual nacional en materia de desalojos no pertenece exclusivamente a la Ciudad de Buenos Aires. La justicia federal tiene territorio en las provincias y los conflictos indígenas vinculados con Parques Nacionales, tierras del Ejército, organismos nacionales, cuencas interjurisdiccionales y grandes proyectos extractivos forman parte desde hace décadas de su actividad concreta. Modificar las reglas procesales federales de restitución significa legislar también para esos escenarios, y en sentido adverso a los derechos de las comunidades indígenas.

En ellos, además, la defensa territorial indígena suele coincidir con la conservación de espacios de alto valor ambiental. El propio sistema de Parques Nacionales reconoce actualmente que los pueblos originarios han modelado y habitado durante generaciones algunos de los paisajes que hoy el Estado protege por su biodiversidad, mientras la ciencia comienza a utilizar con creciente frecuencia conceptos como ecosistemas bioculturales para describir ambientes cuya conservación se encuentra inseparablemente vinculada con las comunidades que los habitan. La relación entre el pueblo Mapuche-Pewenche y los bosques de pehuén constituye un ejemplo particularmente estudiado de esa interdependencia.

Pero hay algo sustancial que se pasó en alto por el Senado, y que la Cámara de Diputados deberá saldar, caso contrario la reforma tendrá una omisión de forma que la hará inconstitucional. Se trata del incumplimiento del Convenio OIT 169.

El Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo establece en su artículo 6 que los gobiernos deben consultar a los pueblos interesados, mediante procedimientos apropiados y a través de sus instituciones representativas, cada vez que se prevean medidas legislativas o administrativas susceptibles de afectarlos directamente. La consulta debe realizarse de buena fe, mediante mecanismos adecuados a las circunstancias y con la finalidad de alcanzar un acuerdo o lograr el consentimiento acerca de las medidas propuestas.

La pregunta adquiere especial consistencia frente a una reforma procesal que modifica las condiciones en que puede producirse la restitución de un inmueble, amplía la posibilidad de disponer su entrega anticipada y contempla categorías como “intruso”, “ocupante” o “tenedor precario”, precisamente en un país donde numerosas comunidades indígenas mantienen conflictos territoriales sin resolución definitiva y donde el Estado puso fin recientemente a la suspensión general de desalojos asociada durante años con la Ley 26.160. La incidencia potencial sobre los pueblos originarios deja de ser entonces remota o conjetural, porque los antecedentes judiciales analizados a lo largo de esta nota muestran comunidades concretas litigando ante la justicia federal por tierras pertenecientes a Parques Nacionales, al Ejército, al Estado Nacional o afectadas por decisiones federales adoptadas en territorios provinciales.

La Corte Suprema de Justicia de la Nación abordó una cuestión estrechamente vinculada con este deber en **“Comunidad Mapuche Catalán y Confederación Indígena Neuquina c/ Provincia del Neuquén s/ acción de inconstitucionalidad”, CSJ 1490/2011 (47-C)/CS1, sentencia del 8 de abril de 2021**, causa originada ante el **Tribunal Superior de Justicia de la Provincia del Neuquén**. Las organizaciones indígenas habían cuestionado la Ley provincial 2439, que creó el Municipio de Villa Pehuenia, y el Decreto 2/2004, que convocó a elecciones para conformar su Comisión Municipal, porque ambas decisiones habían sido adoptadas sin consulta previa pese a proyectarse sobre un territorio donde se encuentran asentadas comunidades mapuche. La Corte, por mayoría, [hizo lugar al recurso extraordinario y reconoció que la creación de un municipio y la determinación de su territorio podían afectar de manera concreta y directa los intereses de esas comunidades.](https://www.csjn.gov.ar/boletin/detalle/10466)

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![Imagen27wwwq](/download/multimedia.normal.8025139bc5922f59.bm9ybWFsLndlYnA%3D.webp)

*El caso de la Lof Catalán ante la Corte Suprema Nacional es una referencia a considerar la inconstitucionalidad de la reforma del proceso de desalojo con media sanción del Senado Nacional.*

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El precedente resulta particularmente valioso porque la ley impugnada no había sido redactada exclusivamente para los pueblos indígenas. Se trataba de una norma general de organización municipal. La Corte examinó sus efectos materiales y entendió que la delimitación del nuevo municipio incidía sobre comunidades indígenas asentadas dentro de ese espacio, sobre sus tierras y territorios y sobre su derecho específico a participar en las decisiones públicas que las involucraban. A partir de esa afectación concreta ordenó a la Provincia de Neuquén establecer, conjuntamente con la Comunidad Mapuche Catalán y la Confederación Indígena Neuquina, una mesa de diálogo destinada a implementar la consulta omitida y a diseñar mecanismos permanentes de comunicación y participación indígena.

La enseñanza de **“Comunidad Mapuche Catalán”** tiene una proyección evidente sobre la discusión actual. El deber de consulta depende de la capacidad de una medida legislativa para afectar directamente derechos e intereses especialmente reconocidos a los pueblos indígenas. La Corte examinó precisamente esa dimensión material y recordó que el artículo 75 inciso 17 de la Constitución Nacional impone asegurar su participación en la gestión referida a sus recursos naturales y a los demás intereses que los afecten, dentro de una estructura normativa completada por los artículos 6 y 7 del Convenio 169 de la OIT.

La reforma del régimen federal de desalojos debería ser examinada desde ese estándar. Su eventual aplicación sobre territorios reclamados por comunidades indígenas puede decidir cuánto tiempo permanecerán en ellos mientras se determina la naturaleza jurídica de su ocupación, qué posibilidades tendrán de producir la prueba necesaria para acreditar una posesión tradicional y bajo qué condiciones un juez federal estará autorizado a entregar anticipadamente el inmueble a quien invoque un derecho a recuperarlo. Estas consecuencias guardan una vinculación directa con el territorio, que constituye precisamente uno de los ámbitos en los cuales la Constitución y el Convenio 169 reconocen derechos específicos a los pueblos originarios.

La cuestión adquiere todavía mayor entidad cuando se considera que la modificación procesal se inserta en una secuencia normativa y política caracterizada por la finalización de la emergencia territorial indígena, la reactivación de desalojos en tierras sometidas a jurisdicción federal y la promoción posterior de un régimen destinado a acelerar la restitución judicial de inmuebles. El Mensaje del Poder Ejecutivo que acompaña el proyecto no identifica a las comunidades indígenas como sus destinatarias específicas, aunque esa circunstancia no resuelve el interrogante planteado por el Convenio 169: lo que debe examinarse es la aptitud objetiva de la medida legislativa para afectar directamente derechos propios de los pueblos indígenas.

Por ello, antes de aprobar definitivamente la reforma, la Cámara de Diputados debería preguntarse si los pueblos originarios fueron adecuadamente escuchados acerca de una modificación legislativa susceptible de incidir sobre la permanencia en sus territorios y, en caso de que esa consulta no haya existido, qué mecanismos piensa establecer el Congreso para cumplir una obligación internacional asumida por el Estado argentino y reconocida expresamente por la Corte Suprema.

La cuestión resulta especialmente significativa porque el déficit de participación no puede subsanarse una vez ejecutado el desalojo. La consulta previa cumple su función cuando permite que la voz de las comunidades intervenga antes de la adopción de la medida susceptible de afectarlas, en un momento en que todavía resulta posible incorporar sus observaciones, evaluar sus consecuencias y diseñar salvaguardas capaces de impedir que un procedimiento concebido para resolver conflictos patrimoniales ordinarios termine alcanzando territorios protegidos por un régimen constitucional específico.

Después de más de tres décadas de vigencia del artículo 75 inciso 17 de la Constitución Nacional, el Congreso dispone de una oportunidad concreta para evitar que aquella garantía permanezca nuevamente fuera del procedimiento que puede decidir el destino material de los territorios. Si una ley pretende determinar con mayor velocidad quién debe abandonar una tierra, escuchar previamente a los pueblos cuya relación con esa tierra está reconocida por la propia Constitución forma parte del debate que esa misma ley debe afrontar. De lo contrario, es abiertamente inconstitucional.

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*Foto Canal Abierto*

## La letra chica de la reforma desde la perspectiva de los derechos de los pueblos originario.

La reforma del régimen de desalojos incluida en la denominada Ley de Inviolabilidad de la Propiedad Privada suele explicarse mediante una fórmula sencilla: procesos más rápidos para que quien tiene derecho a recuperar un inmueble pueda hacerlo sin atravesar años de litigio. Esa descripción pierde una parte sustancial del problema cuando el inmueble es un campo, un territorio rural, una fracción incluida dentro de un Parque Nacional o una superficie sobre la cual una comunidad indígena invoca ocupación tradicional, porque en esos casos la primera cuestión jurídica consiste precisamente en determinar quién tiene derecho a permanecer en el lugar y cuál es la naturaleza de la posesión que se pretende extinguir.

La Constitución Nacional reconoce en su artículo 75 inciso 17 la posesión y propiedad comunitarias de las tierras que los pueblos indígenas tradicionalmente ocupan, mientras el Convenio 169 de la OIT exige reconocer los derechos de propiedad y posesión sobre esos territorios, establecer procedimientos adecuados para resolver las reivindicaciones y brindar garantías especiales frente a cualquier traslado. El derecho argentino admite, de esa manera, que una relación territorial jurídicamente protegida pueda existir antes de su inscripción registral y que su determinación requiera una investigación histórica, administrativa, antropológica y comunitaria.

Desde esa perspectiva, varias modificaciones propuestas para el Código Procesal Civil y Comercial de la Nación adquieren una relevancia particular.

El primer cambio consiste en establecer expresamente que el desalojo de inmuebles urbanos y rurales tramite mediante juicio sumarísimo. El actual artículo 679 continúa remitiendo formalmente al antiguo juicio sumario, categoría procesal que fue eliminada por la Ley 25.488, mientras la reforma procura cerrar aquella anomalía mediante una remisión directa al artículo 498 del Código. La consecuencia práctica importa bastante más que un cambio de denominación: en el sumarísimo la prueba debe ofrecerse con la demanda y la contestación, las excepciones de previo y especial pronunciamiento y la reconvención quedan excluidas, los plazos generales son de tres días, el plazo para contestar la demanda es de cinco, no existe etapa de alegatos y la apelabilidad de las resoluciones queda considerablemente restringida.

Trasladada a un conflicto territorial indígena, esa concentración temporal adquiere otra dimensión. La defensa de una posesión tradicional puede exigir localizar expedientes administrativos iniciados hace décadas, obtener antecedentes del INAI y de organismos provinciales, reconstruir relevamientos territoriales, acompañar cartografía, solicitar estudios antropológicos, individualizar espacios ceremoniales o de aprovechamiento comunitario y producir testimonios capaces de reconstruir una ocupación que suele desenvolverse mediante formas distintas de las categorías civiles tradicionales. El problema procesal aparece cuando toda esa información debe ser reunida y articulada dentro de una estructura diseñada precisamente para concentrar etapas y reducir tiempos.

El segundo cambio, y probablemente el de mayor importancia para las comunidades, está en la restitución anticipada. El artículo 680 bis vigente permite al juez entregar inmediatamente el inmueble cuando la acción se dirige contra un “intruso”, una vez trabada la litis, siempre que exista verosimilitud del derecho y se preste caución por los eventuales daños que la medida pudiera provocar. El dictamen de mayoría amplió ese universo hacia los tenedores precarios, intrusos y otros ocupantes cuyo deber de restitución resulte exigible, e incorporó la posibilidad de una caución juratoria cuando el derecho del actor aparezca suficientemente verosímil y no estén comprometidos derechos de terceros ocupantes de buena fe; ante situaciones dudosas, el juez puede requerir una garantía personal o real.

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La cuestión crítica se encuentra en el momento en que esa calificación procesal se produce. Una comunidad indígena puede aparecer inicialmente en una demanda descripta como ocupante, intrusa o tenedora precaria porque el actor exhibe una escritura inscripta a su nombre. El juez todavía puede desconocer si existen relevamientos territoriales, antecedentes de ocupación tradicional, actuaciones administrativas, reconocimiento provincial, espacios comunitarios o una reivindicación alcanzada por el artículo 75 inciso 17. La entrega anticipada del inmueble puede ejecutarse precisamente durante ese período de incertidumbre, antes de que la prueba permita establecer la verdadera naturaleza jurídica de la ocupación.

Allí reside el problema conceptual más profundo de la reforma. El título registral puede acreditar el dominio invocado por el actor y constituye un elemento central para evaluar su pretensión, mientras la posesión tradicional indígena tiene una fuente constitucional propia cuya existencia debe ser investigada antes de concluir que quien permanece en el territorio carece de derecho. El artículo 14 del Convenio 169 exige procedimientos adecuados para resolver las reivindicaciones territoriales y el artículo 16 establece garantías específicas frente al traslado de los pueblos de las tierras que ocupan. Un procedimiento que permita alterar físicamente el territorio antes de determinar la aplicabilidad de esas normas corre el riesgo de invertir el orden lógico del análisis judicial.

También merece atención la manera en que la reforma identifica a quienes habitan el inmueble y extiende sobre ellos los efectos del proceso. El régimen de desalojos ya contiene facultades amplias para que el notificador identifique ocupantes y para que la sentencia alcance a personas que no fueron individualizadas inicialmente; el proyecto profundiza la lógica de identificación rápida, reconocimiento judicial y actuación sobre quienes se encuentren en el lugar. Según la versión aprobada en comisión y las modificaciones informadas tras la media sanción, el reconocimiento judicial debe realizarse dentro de las 72 horas en determinados supuestos y permite constatar la identidad de los ocupantes, mientras la sentencia continúa proyectando efectos sobre quienes habitan el inmueble aunque no hayan participado personalmente de la diligencia inicial.

La estructura comunitaria indígena vuelve especialmente delicado este punto porque el sujeto constitucional protegido es también la comunidad. La ocupación de un territorio tradicional puede comprender familias distribuidas en distintos sectores, autoridades comunitarias, lugares de uso colectivo y personas que temporalmente no se encuentran presentes durante una constatación judicial. La identificación individual efectuada por un oficial de justicia resulta insuficiente para determinar quién representa a la comunidad, cuál es su personería, qué espacio territorial reclama y qué antecedentes institucionales existen sobre ese territorio.

El nuevo artículo 680 quater incorporado durante el tratamiento parlamentario reconoce algunas situaciones de vulnerabilidad y obliga a intervenir a organismos locales de protección y al Ministerio Público Tutelar cuando existen niños, personas con discapacidad o adultos mayores en situación de desamparo, pudiendo concederse hasta diez días para asegurar una alternativa habitacional transitoria. La incorporación constituye una garantía procesal inexistente en el régimen vigente y demuestra que el propio legislador reconoce que la ejecución material de un desalojo puede requerir una intervención estatal diferenciada.

Precisamente esa previsión hace más visible la ausencia indígena del proyecto. Una comunidad originaria no recibe un tratamiento procesal específico por su condición colectiva ni por la naturaleza constitucional del territorio que ocupa, y la eventual existencia de niños o adultos mayores activa una respuesta centrada en una “alternativa habitacional transitoria”. Para una controversia indígena esa categoría resulta insuficiente, porque el Convenio 169 protege la relación con las tierras y territorios y regula específicamente las condiciones de traslado y reubicación. Una vivienda transitoria ubicada fuera del territorio no sustituye un espacio ancestral, productivo, cultural, espiritual y ambientalmente integrado a la vida comunitaria.

El régimen procesal vigente tampoco contiene una instancia previa obligatoria destinada a determinar si el inmueble cuyo desalojo se pretende integra un territorio de ocupación tradicional indígena, ni impone al juez requerir de oficio los antecedentes existentes ante el INAI o el organismo indígena provincial antes de avanzar con la restitución. Se trata, por lo tanto, de una carencia que precede a la reforma, y otra vez, los derechos de los pueblos originarios, que son sujetos reconocidos como preexistentes con sus derecho al terrotorio, no formaron parte de la centralidad del debate y claro está de lo aprobado como reforma del juicio de desalojo, el que cambia sustancialmente con el nuevo diseño propuesto, porque el desalojo, que actualmente se sustancia conforme a las reglas del proceso ordinario por aplicación del artículo 319 del Código Procesal, pasaría expresamente al proceso sumarísimo, mientras se amplían los supuestos de restitución anticipada del inmueble. La reforma acelera así un procedimiento que ya carece de un mecanismo específico para detectar y examinar previamente una reivindicación territorial indígena, sin incorporar al mismo tiempo una salvaguarda destinada a suplir esa ausencia.

A ello se suma lo que ya se apuntó más arriba, que es la finalización de la emergencia territorial vinculada con la Ley 26.160. Durante su vigencia, **la suspensión de determinados desalojos y el relevamiento técnico, jurídico y catastral desarrollado por el INAI proporcionaban una protección externa al Código Procesal y generaban antecedentes administrativos capaces de documentar la ocupación actual, tradicional y pública de las comunidades. Eliminada aquella suspensión general, el proyecto propone ahora reducir los tiempos procesales sin establecer un mecanismo que obligue al juez a verificar, antes de disponer una restitución anticipada, si detrás de la categoría procesal de “intruso”, “ocupante” o “tenedor precario” existe una posesión tradicional alcanzada por el artículo 75 inciso 17 de la Constitución Nacional.**

El problema específico de la reforma se encuentra, entonces, en esa combinación indeseable de conservar y persistir en una omisión histórica del procedimiento de desalojo respecto a los pueblos originarios, y en contraposición acelerar considerablemente el ámbito en el que esa omisión opera, y trás cartón, habilitar que la situación material del territorio pueda modificarse antes de que haya existido una investigación suficiente sobre la naturaleza constitucional de la ocupación invocada, que demanda necesariamente un proceso de conocimiento amplio.

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